地方政府财政支出的结构偏异

地方政府财政支出的结构偏异
——基于跨界公共事务的视角*
庞 伟 孙玉栋

[提 要] 本文通过理论分析发现，我国地方政府不仅存在生产性支出偏好，还会在外部性和信息不对称等因素影响下，改变其对跨界公共事务的资金投入。在“量入为出”预算编制原则下，本文利用2010—2019年我国31个省级政府面板数据，实证分析了地方政府一般公共预算收入对跨地区民生性支出、跨地区生产性支出、地区民生性支出和地区生产性支出四类财政支出的影响。结果表明：在全国层面上，跨地区生产性支出受财政收入的影响最大，地区民生性支出次之。比较三类地区的结果发现，区域内政府竞争强度越高，地方政府对外部性的重视程度越强，因而当地用于跨界公共事务的资金会越少。从不同类型财政收入对财政支出的影响结果来看，只有间接税收入可以同时对三类地区财政支出产生显著影响。最后根据研究结论，本文提出了相应的政策建议。

[关键词] 外部性；信息不对称；跨界公共事务；支出偏好

一、问题的提出
长期以来我国地方政府偏好于生产性支出，轻视教育、医疗等非生产性支出。而伴随着城市化进程、区域一体化和地方公共事务的扩张，跨界公共事务逐渐成为我国区域合作治理的一个突出问题(易承志，2017)。地方政府一方面在中央的主导下参与跨界公共事务，可以获得区域合作治理中的话语权，但另一方面又会尽量避免对区域其他省份的经济溢出，增强自身在“晋升锦标赛”中的相对优势。在此背景下，我国地方政府支出偏好就不仅与财政支出的经济增长效应有关，还可能因为受到外部性和信息不对称等因素影响而发生变化。基于此，本文将对这一问题进行分析。

本文余下部分的结构安排如下：第二部分是通过文献综述和理论框架提出研究假设；第三部分介绍变量选取与研究方法；第四部分是财政收入对地方政府财政支出结构偏异的实证分析；第五部分结论与政策建议。

二、文献综述与研究假设
(一)财政分权、晋升激励与生产性、民生性支出
第一代财政联邦主义认为，居民偏好的“税收—公共服务”组合以及“用脚投票”机制会促使地方政府增加福利性财政支出、改善当地的公共服务供给(Tiebout,1956)。第二代财政联邦主义强调了财政激励对地方政府行为影响的重要性，认为在地方辖区间存在竞争的前提下，会促使地方官员有强烈的财政激励去发展经济(Weingast，2009；Qian & Weingast，1996；1997)。

在“晋升锦标赛”下，我国上级政府对下级政府的地方政府的考核指标着重于GDP。这使得地方政府重点关注经济增长类的 “显性政绩”，较少关注那些不易考核的“民生福利类”隐性政绩，从而减少文教、卫生等公共服务财政投入(Li & Zhou，2005；周黎安，2007；杨宝剑和杨宝利，2013)。因此，在财政分权、政治晋升等因素影响下，地方政府会更偏好生产性支出。

(二)外部性、信息不对称与跨界、地区性公共事务
尽管既有文献大多分析了地方政府生产性支出倾向，但忽略了外部性对其支出偏好的影响。在正外部性的条件下，如果受影响一方既没有为所得到的报酬支付相应的成本，也没有为所承受的损失而获得补偿，那么就会使得产生外部性影响的经济主体不会增加生产或消费，进而导致该经济主体对资源的使用不足；相反，当存在负外部性时，该经济主体则出现资源使用过量问题(Baumol & Oates，1988；庇古，2006)。

公共选择学派提到了地方政府“经济人”的假定，因此地方政府行为也会类似于市场行为一样表现出外部性。既有研究已从集体决策过程的外部性(Buchanan & Stubblebine，1962；Bernholz，1982)、权利选择与政治的外部性(Schmid，1976)、政府规制的外部性(Wiener，1998)和潜在相关的政府外部性(Mckean & Browning，1975)等多方面阐释了地方政府提供公共物品等行为会产生外部性，而这种溢出效应又会进一步影响地方政府财政资源的配置策略(Brueckner，2003；Revelli，2005)。例如，在财政支出具有溢出效应的前提下，本地区人均财政支出会随邻近州支出规模的增加而增加(Case et al.，1993；Saavedra，2000)。污染的负外部性会导致地方政府间“免费搭车”，进而使得下游的水质变差(Sigman，2005)。而当教育存在正向溢出效应时，收益溢出地区会支出不足，溢进地区则会支出过度(Malul，1965)。

当然，我国地方政府的支出行为和偏好也受到了外部性的影响。前文提到的财政支出结构向生产性领域偏离，也是因为生产性支出所带来的经济增长效果具有更大的独享性特征，而以教育、卫生投入等为代表的民生性支出外部性较强所导致(张宇，2013)。在环境治理、信息共享等跨界公共事务领域，地方政府不仅存在“搭便车”的侥幸心理，还因为“晋升锦标赛”具有“赢家通吃”和“零和博弈”的特征，其作为“经济人”更愿意谋求行政辖区内的利益最大化，滋生地方保护主义，尽量避免本地区的经济增长给其他参与竞争的官员所在地区带来正外部性(周黎安，2007；李胜，2012；方雷，2014；易承志，2017；伲永贵，2020)。由此可以认为，公共事务的外部性越强，地方政府越不愿意在该领域投入更多的财政资金。

另一方面，新制度经济学认为，在信息不对称的前提下，“柠檬原则”可能会导致委托人的“逆向筛选”(Akerlof，1970)。作为代理人的地方政府为避免这个问题，更愿意通过可视性更高、绩效更易测量的财政投入和政策选择让公众了解自身的能力，得到上级政府的绩效认可(Mani & Mukand，2007；张牧扬，2013；吴敏和周黎安，2018；赖诗攀，2020)。而为了解决跨界公共事务外部性所带来的问题，一般会将其作为中央和地方共同事权，使得溢出效应能够得到补偿(Baumol & Oates，1988；Breton，1965；Olson，1969；布朗和杰克逊，2000)。这也成为地方政府自下而上地向上级政府展示其努力程度的有效途径。崔晶和汪星熹(2020)认为，为了获得更大的政治晋升激励，地方政府官员在不同风险程度下都更倾向于选择纵向府际协作机制。因此，从信息不对称的角度来看，地方政府更愿意将财政资金投入到跨界公共事务中，因为可以更直接地获得上级政府的绩效认可。

(三)财政收入、支出偏好与支出结构
我国《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制。因此，在“量入为出”的原则下，地方政府可支配财政收入的规模决定了其如何在既有的支出偏好下安排预算。而根据前文的分析发现，地方政府不仅存在生产性支出偏好，还会因为外部性、信息不对称性等方面原因，改变对跨界公共事务或者地区性公共事务的支出偏好。具体来看，为了避免溢出效应，地方政府不愿意过多地将财政资源投入到外部性较强的跨界公共事务中。但另一方面，由于可以作为直接获得上级政府绩效认可的方式，地方政府更愿意参与纵向府际协作，为此会更加重视跨界公共事务的财政投入。由此可知，地方政府对跨界公共事务的支出偏好取决于外部性和信息不对称这两方面的综合影响，见图1。

基于此，本文提出以下两点研究假设：

H1a 当财政收入增加时，地方政府用于跨界公共事务的财政支出增长更快，这主要是因为地方政府更注重得到上级政府间的绩效认可。

H1b 当财政收入增加时，地方政府用于跨界公共事务的财政支出增长较慢，这主要是因为地方政府更倾向于避免对其他地区产生正外部性。

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图1 地方政府财政收入、支出偏好与支出结构

除此之外，既有研究也分析了税收分成、非税收入和土地财政等对财政支出结构的影响(亓寿伟和王丽蓉，2013；胡洪曙，2011；马光荣等，2019；刘怡和刘维刚，2015；邹洋等，2018)。结果表明，由于税收竞争、税收努力和税收幻觉等原因，我国地方政府财政收入结构的变化会影响不同类型财政支出的资金安排。结合前文对生产性、民生性与跨界、地区性公共事务支出偏好的分析，本文将进一步讨论收入结构对不同类型财政支出的影响。基于此，本文进一步提出以下两点研究假设：

H2a 不同的财政收入增长会对地方政府不同类型财政支出产生差异化影响。

H2b 不同的财政收入增长并不会对不同类型地方政府财政支出产生差异化影响。

三、模型选择与变量说明
(一)模型选择
为了减少个体特征和时间效应的影响，本文选用个体时间双向固定效应模型分析财政收入对地方政府财政支出偏好的影响，模型如下：

EXPitn=α0+α1REVitm+βXit+λt

+ui+εit

(1)

式中，被解释变量EXPitn为t期地区i的财政支出同比增长率；n表示按照生产性与民生性、跨地区与地区性两个维度进行分类的财政支出；REVitm表示地方政府财政收入的同比增长率；m为一般公共预算收入、不同类型税收收入和非税收入等；Xit是模型的控制变量；λt，ui分别为时间和个体效应；εit为随机扰动项。此外，本文的基本回归固定效应模型中也采用了聚类稳健标准误，以消除异方差的影响。最后，本文还将利用面板工具变量法和GMM动态面板模型讨论地方政府财政收入变化与支出行为之间的内生性问题。

(二)变量选取
1.被解释变量。本文将从两方面对我国地方政府财政支出进行分类。一方面，根据谢舜和王天维(2018)的研究，重点讨论其划分的民生性与生产性支出。另一方面，本文还将财政支出分为跨界公共事务财政支出与地区性公共事务财政支出两类。其中跨界公共事务财政支出的外部性相对较强，但是由于会和中央或者上级政府直接合作，因此可以减少信息不对称。具体的划分参照以下两方面的标准：

第一，本文将中央政府财政支出占全国支出的比重作为衡量中央的参与程度，其值越高，中央参与程度更高，对应的政府事务财政支出的信息不对性问题相对较弱。为此，本文计算了2010—2019年各项地方政府财政支出占全国政府财政支出的比重，并将比重不小于中位数的财政支出归类为中央政府参与较少、难以避免信息不对称问题的地区性公共事务财政支出，而低于中位数比值的财政支出归类为中央政府参与较多、可以缓解信息不对称问题的跨界公共事务财政支出。

第二，由于环境治理具有明显的正外部性，而交通基础设施建设可以实现多地区的“互联互通”，因此本文认为生产性支出中的节能环保支出、交通运输支出外部性要强于农林水、资源勘探和商业服务业等政府事务财政支出。另外我国地方提供给当地居民的基本养老保险和医疗保险都表现出显著的户籍和地域属性，城乡社区公共设施、保障性安居工程和住房公积金的政策影响也大多局限在当地，而2017年初以来掀起的 “抢人大战”，也可以说明教育、科技和文化领域的财政支出溢出效应相对更加显著。

最后，如表1所示，通过以上两个维度的分类，本文最终将当前我国地方政府各项类级财政支出分为四类。为了说明财政支出结构的变化趋势，本文采用跨地区民生性支出、跨地区生产性支出、地区民生性支出、地区生产性支出这四类财政支出同比增长率作为被解释变量，分别用rms，rmp，rls和rlp表示。

此外，为了进一步验证本文研究的4类财政支出的外部性，本文计算了我国31个省、直辖市和自治区财政支出的Moran’s I 值。其值越大，空间正相关性越强，即可以表示该类财政支出的外部性越强，如图2所示。从图2可以看出，从2011年到2019年，地方政府跨地区民生性支出Moran’s I值的空间正相关性均能通过5%的显著性水平检验，而地区民生性支出Moran’s I值仅在2014年和2015年表现出一定的正相关性，并且显著小于前者。这说明跨地区民生性支出外部性确实比地区民生性支出更强一些。同理，由于地区生产性支出在2010—2015年不能表现出显著的正相关性，而在其他年份Moran’s I值都明显小于跨地区生产性支出，因此可以认为后者的外部性要大于前者。

表1 本文中我国财政支出的分类

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说明：根据《财政部关于修订2010年政府收支分类科目的通知》(财预[2009]402号)，2010年新增“住房保障支出”类级科目，包括208类“社会保障和就业”下20款“保障性住房支出”，212类“城乡社区事务”下04款“城乡社区住宅”等，本文将住房保障支出归类为民生性支出。

2.核心解释变量。本文将地方政府本级一般公共预算收入增长率rrev作为主要解释变量，而用小口径的税收收入增长率rtax作为稳健性检验中的解释变量。为了进一步分析财政收入结构，特别是地方税体系对财政支出结构的影响，本文还将一般公共预算收入分成税收收入和非税收入两类，其增长率分别用rtax和rnt表示。税收收入按照直接税和间接税进行划分，直接税包括所得税和财产税两类，所得税为地方政府分享所得的个人所得税和企业所得税收入，财产税包括房产税、土地增值税、耕地占用税、契税、车船税、城镇土地使用税和城市维护建设税7个税种的收入，间接税则包括营业税和增值税两类。当然，按照地方税和共享税分类，财产税属于地方税，而“增营”两税和所得税为中央地方共享税，这三类税收收入增长率分别用rpro，rvb和rinc表示。

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图2 2010—2019年4类财政支出的全局Moran’I值
资料来源：笔者自制。其中，虚线标记表示该全局Moran’I值不能通过5%显著性水平检验，实线标记则表示通过检验。

3.控制变量。地方政府的可支配财政资源会影响对生产性支出的偏好，因此本文将地方政府财政自主度水平rre和中央补助收入增长率rtrans作为控制变量。而由于“晋升锦标赛”也会影响地方政府支出偏好，本文根据钱先航等(2011) 的研究，构造了一个以GDP增长率、财政盈余与失业率为基础的官员晋升激励指数gre。当某省份的GDP增长率或财政盈余小于其所在地区的加权平均值时，则赋值为1，反之赋值为0；当某省份的失业率大于其所在地区的加权平均值时，则赋值为1，反之赋值为0。该指标的取值范围在0～3之间，分值越高代表晋升激励程度越大，地方政府相互之间竞争的倾向越强。另外，考虑到经济增长、居民美好生活需求和产业结构都会影响地方政府的公共服务供给，将人均地区生产总值取对数lpgdp用以衡量当地的经济发展水平，城镇人口占地区常住人口的比例urban作为当地居民公共服务需求的代理变量，第三产业占GDP的比值ser表示产业发展需求，并将这三个变量也作为控制变量。

最后，为了突出各类型财政支出的个性化特征，并考虑到本省份有可能会根据其他省份财政支出调整自身财政资金的配置结构，本文还将前一期相同财力水平其他省份同类型财政支出占一般公共预算支出的比重oms，omp，ols和olp作为控制变量。为了与地方财力实际状况相对应，按照地方政府基本公共服务支出责任的分担比例，将全国31个省(市、区)分为三组，每组内各省份的财力水平视作大体相同。其中，第一组为北京、上海、天津、江苏、浙江和广东6个省份(Ⅰ类地区)，第二组为河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南、辽宁、福建、山东13个省份(Ⅱ类地区)，第三组包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省份(Ⅲ类地区)。(1)《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发[2018]6号)对中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障7个事项基本公共服务实行分档分担办法：第一档包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省(区、市)，中央分担80%；第二档包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10个省，中央分担60%；第三档包括辽宁、福建、山东3个省，中央分担50%；第四档包括天津、江苏、浙江、广东4个省(市)和大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市，中央分担30%；第五档包括北京、上海2个直辖市，中央分担10%。由于后文要计算不同地区的政府竞争变异系数，如果样本中只有北京、上海2个，则不能进行计算。

(三)样本选择和数据说明
2007年起我国财政支出采用新的分类指标，2009年政府收支科目进一步细化，统计口径与往年数据相比发生了较大变化。(2)《关于修订2009年政府收支分类科目的通知》(财预[2009]3号)对财政支出功能分类进行了8项调整。因此本文的回归中仅采用2010年以后我国31个省(直辖市、自治区)的面板数据，计算得到了2011—2019年的相关变量。数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国财政统计年鉴》和《中国税务年鉴》等。数据描述性统计分析见表2。

表2 各变量描述性统计

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四、实证结果分析
(一)基本模型回归
从表3结果可以看出，在5%的显著性水平下，我国地方政府一般公共预算收入同比增长率rrev对4类一般公共预算支出都产生了显著的正向影响。其中，每一单位财政收入增长率的提高，能够使得跨地区生产性支出增长率增长幅度最高，其次为地区民生性支出与生产性支出，增幅最小的是跨地区民生性支出。这说明，地方政府在跨界公共事务和地区性公共事务方面的支出偏好存在差异。虽然在跨界公共事务中，地方政府仍然更偏好于生产性支出，但是在地区性公共事务中，由于外部性较小以及获取更多社会支持等方面原因，地方官员更倾向于投入更多财政资金改善当地的公共服务。因此对于生产性支出而言，当地方政府财政收入增加时，他们更倾向于将财政资金投入到跨界公共事务中去，这印证了本文研究假设H1a。而对于民生性支出而言，地方政府这种资金投入偏好会更多地体现到地区性政府事务中去，这印证了本文研究假设H1b。

表3 地方政府财政收入对财政支出结构基本模型回归结果

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注：***，**，*分别表示在1%，5%和10%显著性水平下拒绝原假设。小括号()中数字为聚类稳健标准误，下表同。调整R2表示调整拟合优度。

(二)稳健性检验
为进一步检验模型的稳健性，本文通过采用增加控制变量和更换核心解释变量的方法进行分析，结果如表4所示。通过纳入lpgdp，ser和相同财力其他省份各类型财政支出比重这些控制变量进行回归后发现，表4模型(1)、模型(3)、模型(5)、模型(7)的结果可以说明，地方政府一般公共预算收入对4类财政支出增长率影响的显著程度和系数大小与表3结果相同。但是表4的其他模型结果显示，在采用小口径的税收收入作为地方政府财政收入的替代变量后发现，税收收入对地区生产性支出的影响系数会大于民生性支出，同时也大于跨地区生产性支出，加上非税收入增长率仅对跨地区生产性支出增长率表现出显著正向影响。这说明地方政府本级财政收入结构变化会影响其支出偏好。

(三)内生性检验
1.面板工具变量法检验。由于财政收支关系的不确定性，以上的基准模型回归和稳健性检验可能存在反向因果的问题，即当地方政府对某一类型的财政支出加大投入后，会导致财政收入的增加，这就意味着模型会面临内生性问题。为了解决可能存在的内生性问题，本文将采用面板工具变量回归的方法进行分析。

表4 财政收入对财政支出结构影响的稳健性检验结果

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已有研究大多通过寻找滞后期工具变量和外部工具变量来控制和解决相关变量的内生性问题(李锴和齐绍洲，2011)。为此，本文首先选用了滞后1阶的核心解释变量作为工具变量。然后考虑到其他省份的收入变化情况不太可能通过其他渠道直接影响本地的投资行为(刘勇政等，2021)，本文还将当期相同财力其他省份财政收入增长率均值作为工具变量。表5汇报了工具变量法的回归结果，可以看出，Cragg-Donald Wald F统计量均大于10，且大于Stock-Yogo检验在10%水平下的弱工具变量临界值，(3)Stock-Yogo弱工具变量临界值分别为：10% maximal IV size为19.93，15% maximal IV size为11.59，20% maximal IV size为8.75，25% maximal IV size为7.25。由此可以拒绝弱工具变量的原假设。而Hansen检验的结果表明，所有的工具变量都是外生的。从两个标准来看，模型中所选取的工具变量满足了工具变量的有效性要求。最后，从表5的结果来看，虽然核心解释变量对各类财政支出的影响系数有不同程度的低估，但是影响程度仍然与基准模型回归结果保持一致。因而可以认为，即使考虑了内生性，本文的实证结果仍然成立。

2.GMM动态模型检验。一方面，固定效应模型难以解决由滞后因变量作为自变量所引发的内生性问题(刘勇政等，2021)，另一方面当工具变量个数多于内生解释变量个数时，相对于2SLS，对面板数据进行GMM估计会更有效率。为此，本文再采用GMM广义矩估计方法对动态模型的内生性问题进行分析。在回归分析之前，需要先确定两方面的问题，一个是研究方法的选择，一个是工具变量的选择。首先，由于本文的被解释变量与核心解释变量都是增长率，如果再做一次差分，统计学的意义并不大。而比较差分GMM和系统GMM这两种模型的结果发现，后者回归的标准误比前者更小，因此本文使用系统GMM进行估计，从而使得结果更为准确。同时，根据表6中残差序列相关的检验结果(AR(1)检验拒绝原假设、AR(2)接受原假设)可知，系统GMM模型扰动项自相关性通过了检验，因而本文采用系统GMM是适合的。

表5 面板工具变量法回归结果

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其次，GMM回归方程中工具变量可以分为GMM式工具变量和指定IV式工具变量两类，本文系统GMM回归模型均采用了这两种工具变量。前者本文选用滞后1阶～2阶的核心解释变量，后者本文选用当期相同财力其他省份收入增长率均值和转移支付增长率均值两类变量。根据表6中整个模型过度识别Hansen检验P值可知，在5%的显著性水平下无法拒绝“所有工具变量均有效”的假设，而GMM式工具变量和指定式工具变量Hansen检验也在5%的显著性水平下接受原假设，说明回归模型中选择的工具变量具有外生性，可以作为有效合适的工具变量进行回归。

表6 系统GMM回归结果

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注：L.EXP表示滞后一期的被解释变量。

比较结果发现，表6中地方政府一般公共预算收入增长率对4类财政支出增长率的影响系数仍都不同程度地大于表3和表4的模型结果。这说明基本回归模型结果确实有所低估，但是在5%的显著性水平下，rrev对各类财政支出的影响大小与显著性程度仍然保持一致。

综上所述，地方政府一般公共预算收入增长率对4类财政支出增长的影响系数大小分别为跨地区生产性支出rmp>地区民生性支出rls>地区生产性支出rlp>跨地区民生性支出rms。这可以表明以下两点：

(1)相对于财政支出的功能，外部性水平的差异会使得地方政府不一定表现出生产性支出偏好。对于跨界公共事务而言，地方政府确实表现出了生产性支出偏好。这是因为从图2所示的空间正相关性上，跨地区生产性支出小于跨地区民生性。对于地区性公共事务，地方政府却更倾向于增加民生性支出。因为信息不对称水平相同的情况下，地方政府会更看重外部性因素。同样，图2的结果表明，地区民生性支出外部性相对较低，这就使得地方政府改善辖区内公共服务供给水平的积极性更高。

(2)相对于外部性，地方政府更看重上级政府的绩效认可。对于同一功能的财政支出，跨界公共事务的外部性都显著强于地区性公共事务。按照之前的分析，地方政府应当更倾向于将财政资金投入到后者。但是实证结果表明，跨地区生产性支出的影响系数会大一些。这主要是因为作为“晋升锦标赛”中关键的考核指标，地方增加跨地区经济建设财政支出不仅能在区域经济一体化建设过程中分享经济增长的红利，还能得到中央政府的直接认可，避免参与积极性不高导致上级政府的“逆向筛选”。另一方面，对于民生性支出而言，地方政府更愿意投入到地区性政府事务。这有一部分原因是受到了外部性的影响，除此之外地方官员还可能寄希望于获得当地民众的“社会认可”，从而降低与中央政府之间的“信息不对称”。Easterlin(2001)认为虽然个体的效用与自身收入和消费水平正相关，但是还与参照群体的水平负相关。这意味着个体间存在“攀比效应”。为此，地方政府投入更多资金改善当地公共服务水平，可以满足居民的“攀比心理”，从而更有效提高居民的满意度。而在社会舆论的导向下，地方官员的政绩就更有可能由社会层面传导至中央政府，进而获得政治晋升的机会。

(四)财政收入结构异质性分析
从整体上看，我国一般公共预算资金的使用并没有具体严格的规定，地方政府具有较大的自由裁量权。前文的分析指出，基本回归模型中地方政府一般公共预算收入对4类财政支出的影响总体上通过了稳健性检验，但小口径的税收收入和非税收入对4类支出的影响有所不同，说明不同的财政收入对地方政府支出行为会产生差异化影响。为了进一步分析这种影响，本文将税收收入细化成财产税收入、增营两税收入和所得税收入后，纳入模型中进行回归。由于方差膨胀因子(VIF)均小于10，因此可以判定回归模型不存在多重共线性。表7的结果印证了本文的研究假设H2a，即虽然地方政府一般公共预算收入并没有特定的财政支出用途，但是不同财政收入对不同财政支出的影响确实存在差异。

具体来看，在5%显著性水平下，地方税体系中直接税增加仅能显著地提高地区性政府事务财政支出增长率。其中，个人所得税和企业所得税的收入增长率rinc对地区性财政支出增长率的正向影响程度要远大于财产税。由于直接税的“税负痛感”与财政幻觉(邹洋等，2018)，加上个体的“攀比心理”，地方政府会将直接税收入更多地用于地区性政府事务，从而提升当地居民的满意度。比较生产性和民生性支出的结果发现，财产税收入增长对民生性财政支出的影响更明确，而所得税收入增长则会使得生产性支出的增幅更大，这也可以按照获得绩效认可的逻辑进行解释。因为财产税更多由自然人纳税人直接缴纳，为了实现“超额”公共服务供给获得社会认可，地方官员就愿意增加民生性支出。而一直以来个人所得税的“代扣代缴”制度使得居民“税负痛感”相对较低，企业的财政幻觉效应更强，因此加大生产性支出、提供更多的生产投资机会更符合企业损失补偿的需求。

表7 地方政府财政收入结构对财政支出结构的影响

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不同于财产税和所得税，作为间接税的增营两税收入增长，只会使得地方政府倾向于投入更多资金到跨界公共事务中。当然，这表现出了一定的生产性支出偏好。根据马光荣等(2019)的研究观点，增营两税税收分成率提高会导致地方政府提高生产性支出，而由于产出的外部性会使得产出增加更快，因此间接税收入增加后，地方政府会偏好外部性更强的跨界公共事务。另外，在5%的显著性水平下，地方非税收入增长率仅对跨地区生产性支出产生显著的正向影响，可以说明非税收入对生产性支出的影响更大。这与邹洋等(2018)等人的研究结果基本一致，但是差别在于本文的结果表明，这种生产性支出倾向仅体现在跨界公共事务中。

(五)地区异质性分析
1.分地区一般公共预算收入总体影响。整体上看，表8的结果表明，Ⅱ类地区rrev对地区生产性支出增长rlp的影响系数最大，而Ⅰ类地区影响程度最大的是跨地区生产性支出rmp，Ⅲ类地区收入增长也仅对rmp支出有显著的促进作用。分项来看，在5%的显著性水平下，Ⅰ类地区一般公共预算收入增长率对跨地区生产性支出rmp的影响系数明显大于民生性支出rms，而对地区性政府事务生产性投入增长率rlp小于民生性支出，可以认为这些省份在处理当地事务时，更偏重于解决民生性问题。对于Ⅱ类地区的省份，无论是跨界公共事务，还是地区性公共事务，都表现出生产性支出偏好。对于Ⅲ类地区而言，由于rrev仅能表现出对rmp的显著影响，因此认为这些省份也倾向于将财政资金投入到生产性支出中。

图3表明，2010—2019年Ⅰ类、Ⅱ类和Ⅲ类地区的财政自主度水平变化趋势大体一致，但Ⅰ类地区财政自主度水平最高，Ⅲ类地区最低。结合表8可以认为，一方面随着财政自主度水平的提高，地方政府会转变生产性支出偏向。这与张宇(2013)提到的生产性支出“门限效应”的结论是一致的。另一方面，Ⅰ类、Ⅱ类和Ⅲ类地区财政收入增长分别可以对4类、3类和1类财政支出表现出显著影响。这是因为，财政自主度水平越低，其可支配财政资源越少，各类财政支出的资金需求缺口越大，地方政府会在多个政策目标下难以进行决策。

表8 分地区财政收入对政府支出行为影响的实证结果

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图3 2010—2019年3类地区财政自主度平均值
资料来源：根据国家统计局网站数据计算得到。财政自主度=地方本级一般公共预算收入/一般公共预算支出。

此外，前文提到产出外部性会使得地方政府更偏重于本地事务，但地方为了减少信息不对称，使得中央政府观察到其在履职过程中的努力水平，他们会更多地选择纵向府际协作，参与跨界公共事务。从表8的结果来看，Ⅰ类地区一般公共预算收入增长率对rms的影响系数小于rls，说明在民生支出方面，这些省份愿意将更多资金投入到当地公共服务中。同时，Ⅰ类地区rrev对跨地区生产性支出增长rmp的影响系数远大于地区生产性支出rlp，进一步说明这些省份在生产性支出上会偏向于投入到跨界公共事务。同理，比较Ⅱ类地区财政收入对4类财政支出的影响系数发现，这些省份无论是生产性支出还是民生性支出都倾向于投入到当地财政事权上。之前的分析指出，财政自主度越低，地方政府越难以对财政资金分配做出决策，而Ⅲ类地区一般公共预算收入增长仅对rmp产生显著影响，说明在生产性支出偏好下，这些省份对于跨界公共事务的资金分配处于优先级较高的地位。

朱英明等(2012)的研究将FDI/GDP表示地方政府竞争能力，本文据此计算了三类地区地方政府竞争能力变异系数，并将其作为体现区域内竞争强度的变量，如图4所示。可以看出，2010—2019年Ⅱ类地区区域内各省份政府竞争强度最大，Ⅰ类和Ⅲ类地区相对次之。根据表8的结果可以认为，当区域内政府竞争强度较低时，地方政府会更倾向进行纵向府际协作，避免信息不对称造成负向激励。

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图4 2010—2019年3类地区区域内政府竞争强度
资料来源：根据国家统计局网站数据计算得到。政府竞争强度为朱英明等(2012)研究中的地方政府竞争能力变异系数，其值越大，区域内政府竞争强度越大。

而随着政府强度的提高，地方政府则会更看重产出的外溢性，避免当地的财政支出为竞争地区经济发展产生正外部性。具体结果如表9所示。

表9 三类地区政府支出偏好倾向

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说明：1.根据表8结果整理得到；2.影响程度是指各地区一般公共预算收入增速对4类财政支出增速的作用大小，包括影响系数和显著性程度两方面因素；3.财政自主度水平越高，财政压力越小。

随着我国逐步在多个基本公共服务领域实行差别化支出责任分担比例，中央参与的Ⅱ类、Ⅲ类地区公共事务会进一步增加，在Ⅰ类地区的投入会相应减少。根据表9的结果，即使Ⅰ类地区这些省份承担的地区性政府事务会较多，但是随着财政收入增长，当地用于地区民生性支出增速更快，这可以保障和改善当地公共服务。同样，Ⅲ类地区地方政府表现出跨地区生产性支出偏好，因此随着中央承担比例提高和财政收入增加，这些省份会更愿意进行区域经济合作，扩大“分享红利”。但是，Ⅱ类地区的情况与其他两个地区会有所不同。由于区域内政府竞争强度最大，Ⅱ类地区地方政府会偏好本地事务，而用于跨界公共事务的资金投入增幅可能难以有效匹配，进而降低了区域合作治理的效率。

2.分地区不同财政收入差别化影响。

表10的结果显示，在5%的显著性水平下，非税收入和直接税收入增长仅对Ⅰ类和Ⅲ类地区财政支出增速产生影响。其中，非税收入更利于Ⅰ类地区辖区内公共服务改善和Ⅲ类地区区域经济建设，而财产税收入仅对Ⅲ类地区的财政支出有显著影响，具体表现为对跨地区生产性支出偏好最强中，但地区性政府事务中会优先满足居民的公共服务需求。所得税收入增长对Ⅰ类和Ⅲ类地区民生性支出的影响程度依次减小，不过都集中在地区性政府事务中。“增营”两税收入对三类地区的财政支出增长表现出不同程度的显著正向促进作用，具体来看：对于Ⅰ类地区，“增营”两税收入增长会使得当地政府偏好生产性支出以及跨界公共事务。(4)表10的结果显示Ⅰ类地区“增营”两税收入对rls的影响不显著，但由于对rlp的影响系数显著，本文认为这种确定性表明当地政府认为生产性支出投入的优先级要高于民生性支出，因此影响程度rlp>rls。同理，可以发现间接税的增长会使得Ⅱ类地区在区域合作上倾向于增加民生投入，而在辖区内公共事务上偏好生产性支出。最后，“增营”两税收入增长仅只能对Ⅲ类地区rmp财政支出产生影响。

表10 分地区不同财政收入对政府支出行为影响的实证结果

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五、结论与政策建议
既有文献大多认为我国地方政府存在生产性支出偏向，但本文从外部性和信息不对称性两个角度分析了地方政府在跨界公共事务和地区性公共事务的资金投入上也存在偏好。在此基础上，本文利用2010—2019年我国31个省级政府财政收入与财政支出的相关数据，实证分析了地方政府一般公共预算收入增长对跨地区民生性支出、跨地区生产性支出、地区民生性支出和地区生产性支出四类财政支出规模增长的影响效应。结果表明，在全国层面上一般公共预算收入增长率的提高，能够使得四类财政支出不同程度地增加。其中增幅最大的是跨地区生产性支出，原因可能在于这类支出既能有利于获得区域经济一体化的分享红利，又能降低与中央政府的信息不对称性；增幅最小的是跨界公共事务中的民生性支出，原因可能在于这类支出的外部性效应最大。

比较三类地区结果发现，无论是跨界公共事务还是地区性公共事务，随着财政自主度水平提高，地方政府都会降低其生产性支出偏向。而财政自主度水平越低，地方政府越难以对有限的财政资金进行分配，因此收入增长所能带来的支出偏好不确定性更大。进一步比较三类地区地方政府对跨界公共事务和地区性公共事务资金投入的结果发现，当区域内政府竞争强度较低时，地方政府会更倾向于增加跨界公共事务资金投入，积极参与纵向府际协作，从而获得上级政府的绩效认可。但随着政府强度的提高，地方政府则会更注重避免财政资金产出的外溢性，从而倾向于投入更多资金到地区性公共事务中去。

从不同类型财政收入对财政支出的影响结果来看，Ⅰ类和Ⅲ类地区地方政府直接税收入增长能对当地财政支出增速产生显著影响，但Ⅰ类地区的影响范围仅为地区民生性支出，Ⅲ类地区的影响范围则不包括地区生产性支出。“增营”两税收入对三类地区的财政支出增长都能表现出显著的正向促进作用，不过更多的是增加经济建设支出。除此之外，非税收入增长能分别对Ⅲ类地区跨地区生产性支出和Ⅰ类地区民生性支出增长产生显著的积极影响。

综上所述，本文认为地方政府财政支出的结构偏异不利于共同富裕目标的实现。为此，本文提出可以从加强预算管理和政府绩效考核评价两方面提高发展的平衡性、协调性和发展性。首先，要通过开征房地产税、推进消费税征收环节后移改革等方式健全地方税体系，并在此基础上完善我国转移支付制度，加大对欠发达地区的支持力度，促进横向财力均衡，从而缩小区域人均财政支出差异。同时，要推进完善省级以下财政事权和支出责任划分改革，加快明确省级与省辖市、县(市、区)在共同财政事权领域的支出责任划分。最后，通过建立公共服务居民参与监督机制，积极鼓励居民参与到当地的政府绩效评价中，加强地方官员对改善公共服务的重视。特别地，中央政府还可以通过将区域内公共服务整体供给水平作为跨界公共事务的绩效考核标准，以此进一步约束和引导地方政府行为。

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THE BIAS OF LOCAL GOVERNMENTS’ EXPENDITURE STRUCTURE
——From the Perspective of Cross-border Public Affairs
PANG Wei1 SUN Yudong2

(1.School of Finance，Renmin University of China；2.School of Public Administration and Policy，Renmin University of China)

Abstract：This paper theoretically analyzes that the local governments in China not only have the bias of productive expenditure，but also have a preference in the expenditure of cross-border and local public goods investment because of externality and information asymmetry. Under the budget principle of “living within its means”，this paper uses the panel data of 31 provincial governments in China from 2010 to 2019 to empirically analyze the impact of the growth of local government general public budget revenue on the growth of four types of fiscal expenditure scale，namely，cross-border expenditure on people’s livelihood，cross-border productive expenditure，regional expenditure on people’s livelihood and regional productive expenditure. The results show that at the national level，the increase of the growth rate of general public budget revenue can make the cross-border productive expenditure increase the most. Besides，the more competitive the government is，the more attention the local government attaches to externality，so the more funds the local government will spend on regional government affairs. From the results of different types of fiscal revenue on fiscal expenditure behavior，only indirect tax revenue can have a significant impact on fiscal expenditure of the three types of regions at the same time. In order to improve the quality of public services，this paper puts forward corresponding policy suggestions according to the research conclusions.

Key words：externality；information asymmetry；cross-border public affairs；expenditure preference

*庞伟(通讯作者)，中国人民大学财政金融学院，邮政编码：100872，电子信箱：pangweiruc@ruc.edu.cn；孙玉栋，中国人民大学公共管理学院。本文得到国家社会科学基金重大项目“新时代非户籍人口市民化的系统解决方案研究”(18ZDA082)的资助。感谢匿名审稿人在理论构建、计量模型设定等方面提出的宝贵意见，笔者已做了相应修改，本文文责自负。

(责任编辑：刘舫舸)