PPP项目控制权转移机制研究

PPP项目控制权转移机制研究*
——基于探索性多案例的分析*
龚军姣 程倩萍

[提 要] 提高民营企业参与PPP项目的控制权是激发民营企业创新活力、降低运营成本的重要举措。民营企业参与PPP项目的过程，实质是政府让渡控制权与企业获取控制权的动态博弈过程。本文从合作治理的视角，以同一家民营企业参与的两个城市公用事业PPP项目为研究对象，提炼影响城市公用事业PPP项目控制权转移的关键要素，采用探索性多案例研究方法，挖掘民营企业参与PPP项目的控制权转移机制，发现政府制度能力、企业动态能力、市场竞争强度是影响控制权转移的关键要素，政企关系对上述三类影响路径起到积极的调节作用。相应的，民营企业参与PPP项目的控制权转移存在三条基本路径，即能力转移、关系转移和市场转移。本研究不仅丰富了PPP项目控制权的研究成果，还可以为提高民营企业参与PPP项目的控制权提供指导与借鉴。

[关键词] 动态能力；制度能力；控制权转移；城市公用事业PPP项目

一、引言
PPP项目控制权是企业控制权在PPP项目上的具体表现形式(张淑华等，2019)，是项目参与主体基于资源的投入而拥有的各种权利的集合。也是围绕“决策”过程的一系列权利，决策是实现PPP项目控制权的载体(徐霞和郑志林，2009)。PPP项目控制权分为初始控制权和剩余控制权。民营企业参与PPP项目的过程，实质上是特定市场竞争下的政企控制权博弈过程。政府鼓励民营企业参与PPP项目，但是PPP实践中的合作特征并不明显，PPP实践更多地保障了政府的权利，对企业则实施更多的约束(王守清等，2017)。对于PPP项目，控制权在公共部门(本文主要指政府部门)与私人部门(本文主要指民营企业)之间的合理配置是提升项目合作效率的重要前提(Jefferies，2006)。通过追踪访谈和深度调研发现，对于同一家民营企业参与的不同PPP项目，政府让渡及民营企业获取的控制权存在差异；较之于谈判阶段的项目合同的初始控制权，民营企业在运营阶段所感知的剩余控制权都得到了提升，但提升程度存在差异。民营企业PPP项目的控制权为何发生转移？转移程度为何存在差异？对项目控制权转移机制的诠释能够直接对提升当前国内PPP项目的实施效率进行有力回应。

学界对上述问题一直持续关注，如孙慧和卢言红(2014)提出影响PPP项目剩余控制权配置的主要因素分为内部因素(投资的重要性、产品价值评估)和外部因素(技术能力、融资能力、管理能力和资源能力)。Casady et al.(2019)和Casady(2020)开始关注制度能力(合法性和执行能力)对PPP项目成功的重要性，但并未涉及中国特定市场竞争情境下的政企关系与企业动态能力，未能揭示政企控制权博弈所导致的PPP项目剩余控制权的配置与转移机制。

鉴于此，尝试从以下几个方面对PPP项目控制权配置和转移机制进行探索：第一，本文探讨企业动态能力、政企关系、市场竞争对PPP项目控制权转移的内在关联，系统构建基于企业、政府和市场三方协同的合作治理框架。第二，本文通过解构企业动态能力、政企关系和市场竞争与控制权转移的关系，识别出能力转移、关系转移和市场转移三条导致PPP项目控制权转移的路径。第三，与以往的静态研究方法不同，本文对控制权转移过程进行动态研究，不仅关注政府让渡控制权的决策依据，而且关注企业获取控制权的内在逻辑，同时也关注市场环境对控制权转移的调节作用，能够从合作治理的视角对PPP项目控制权的配置与转移机制进行深度诠释。

二、理论基础
(一)城市公用事业PPP项目控制权转移相关概念及转移原因
PPP项目控制权分为初始控制权和剩余控制权，当初始控制权与剩余控制权配置不一致时，就认为控制权发生了转移。控制权在政企之间的分配是PPP项目治理的核心问题(王守清等，2017)。本文将控制权视为一个权利束，为了明确划分公私之间的权利，依据城市公用事业PPP项目全过程的控制节点将其解构为各个具体权利。PPP项目初始控制权是通过特许权协议等契约进行配置的(叶晓甦等，2011)。本文将从配置主体——政府和民营企业的角度，将项目合同中的条款转化为控制权配置。借鉴江其玟等(2019)的研究结论，本研究识别出城市公用事业PPP项目合同中涵盖的28项决策，且不同的决策可能发生在项目设计、施工、运营等阶段。结合控制权变动的关键节点，本文将城市公用事业PPP项目的阶段分为两个：谈判阶段和运营阶段。根据Fama &Jensen(1983)的理论，每一项的决策权利可以从四个方面加以描述：提议权、审批权、执行权、监督权(杜亚灵和王剑云，2013)。其中，审批权的主体只能是一个，其他三类权利可由多主体共同拥有。

城市公用事业PPP项目在不同阶段控制权会发生转移。这是因为，一方面，公共品定价本身的复杂性和实施中的不确定性，决定了PPP合同的不完备，导致事后需要重新议定某些款项，进而决定了控制权配置的变化。另一方面，城市公用事业PPP项目的建设与运营周期一般长达10年～30年，在如此长的时间里，各种变化难以预期。所以政府和民营企业在签订合同的时候，难以穷尽未来可能出现的变化，比如社会需求和市场容量、PPP合法性、政企之间的信任和政府制度能力等。即使可以预期，也难以用毫无争议、易于执行的语言在合同中写明(杨瑞龙和聂辉华，2006)，从而导致从谈判阶段到运营阶段的控制权发生转移。

(二)政府、企业、市场合作治理
合作治理是一种依照规则而实现的参与，是一种趋向网络形态的合作秩序，治理水平取决于社会整体沟通、协调和包容的能力。

PPP是为了提升公共服务供给的质量和效率，公共部门和私人部门围绕公共服务供给，以合同为主要法律依据，发挥各自的优势，建立起来的一种风险共担、利益共享的长期合作伙伴关系(王俊豪和付金存，2014)。在新公共治理(NPG)背景下，PPP被视为介于公共治理和市场治理之间的、替代传统公共产品供给的治理工具(Buse &Walt，2000)，具备典型的政企合作治理特征。但是，PPP模式也可能带来新的治理挑战。Dutz et al.(2006)指出，从传统的公共部门治理向政企合作治理的转变对政府机构提出了新的要求。由于PPP项目特许经营的时间较长和政府承诺的不确定性，政府需要具有设计一揽子风险和激励措施的能力，以吸引私营部门参与。此外，政府还需要合同管理技能来监督合同有效期内的多方参与的计划执行情况。

政府干预和市场机制皆是资源配置、推动经济社会发展的手段。事实上，民营企业实力的增强和市场竞争机制激发了民营企业参与城市公用事业PPP项目的热情，对于提高民营企业的控制权，进而提升PPP项目的运营效率都发挥了积极作用。然而，随着市场机制的强化，可能出现公共品价格上涨和质量下降的情况，从而需要政府监管，可见，无论是政府、企业还是市场，互相合作才能发挥最大作用。鉴于此，本研究将从政府、企业和市场合作治理的视角来研究城市公用事业PPP项目的控制权转移问题。

(三)政府制度能力与PPP项目控制权配置
以Mahalingam et al.(2011)提出的新制度框架为依托，学者们普遍认同将合法性和执行能力视为政府层面推动PPP发展的两个核心能力。合法性是指一个实体的行为在某些社会构建的规范、价值观、信仰和定义系统内是可取的、合适的或恰当的普遍感知或假设(Suchman，1995)。Forrer et al.(2007)建议政府加强其 PPP 项目合法性评估的六个维度——风险、成本和收益、政治和社会影响、专业知识、协作、绩效衡量。执行能力是指政府组织和管理PPP项目的能力(Matos-Castawidth=7,height=9,dpi=110o et al.，2014)。随着越来越多的民营企业参与PPP项目，政府需要提高在这些网络环境中的运作能力，并在其PPP治理框架内制定适当的保障措施，以确保“公共服务不会因私人利益而受到损害”(Forrer et al.，2007)。在新公共治理日益分散和不确定的性质下，政府与私营部门在PPP交易中的关系不能自我管理，相反，他们需要一个强大、能干的第三方公共机构进行综合管理(Kettl，2011)。增强市场PPP项目对投资者和公众的可见度和透明度(Lawther et al.，2015；Casady &Geddes，2016)。

Matos-Castawidth=7,height=9,dpi=110o et al.(2014)指出，合法性和执行能力使PPP市场能够“出现”并“稳定”走向成熟。Opara et al.(2017)发现，制度环境对PPP项目的持久性和连续性有显著正向影响。借鉴Casady et al.(2019)的研究，一个成熟的PPP市场表现为：民间资本愿意通过PPP模式持续稳定地参与基础设施方面的投资，民营企业参与城市公用事业PPP项目的终极目标是通过创新来降低成本和增加收益，期望获取更多的控制权以推动创新。这就意味着，政府对于PPP项目的制度能力越高，PPP市场就越成熟，民营企业愿意投资的额度就越大，政府愿意让渡的控制权就越高。

(四)企业动态能力对PPP项目控制权配置的影响
已有的研究试图阐明PPP项目参与主体的动态能力与控制权配置之间的关系。王守清等(2019)总结了与企业动态能力有关的三个方面都对控制权配置有重要影响，分别是：风险管理水平(专业管理能力)、产品服务质量的控制水平(技术能力)、成本控制和资本运作水平(融资能力)。资源依赖理论(Pfeffer &Salancik，1978)认为，合营者对于关键资源的占有或控制是其在合营项目中权利的来源。同样地，如果一家民营企业在PPP项目中可以贡献更多的关键性资源，比如技术、可投入资金、动员资源等，即拥有较强的动态能力，那么它在PPP项目中将会拥有更多的控制权(孙慧和卢言红，2014)。简单来说，对于民营企业参与的城市公用事业PPP项目而言，民营企业的动态能力取决于它们能够持续为项目带来什么及带来多少，如果政府严重依赖于一个民营企业所贡献的资源，而且其他企业要么无法提供，要么相当昂贵，那么这个民营企业的动态能力就会转化为与政府议价的筹码，从而可以获取更高的控制权。

(五)政企关系和市场竞争对PPP项目控制权配置的影响
有关政企关系对PPP项目控制权配置的影响，詹雷和王波(2020)认为，民营企业参与PPP项目并与政府合作的过程中，强政企关系的存在具有“防火墙”功能。一方面，在政府监管框架内发展政企关系，有助于提高公私之间关系的有效性、效率、透明度和可预测性，从而促进公共部门和私营部门在长期关系契约网络中更加信任。信任意味着公私双方在拥有合同和社会义务且具有合作潜力的情况下，愿意依赖另一方行为的倾向和态度(Edkins &Smyth，2006)。另一方面，政企关系的“庇护”使得企业的投资回报更有保障。政企关系越强，政企之间就越互相信任，政府就更愿意让渡更多控制权给民营企业。

有关市场竞争对PPP项目控制权配置的影响，一些学者认为市场竞争环境直接影响市场需求、投资回报率和运营效率，而市场需求、投资回报率和运营效率皆是影响民营企业参与PPP项目的关键市场导向型因素(Albalate et al.，2013；Liu &Wilkinson，2013；龚军姣和张敏，2020)。市场竞争激烈程度不同，政企双方利益的一致性程度和双方不可替代程度就不同，从而导致控制权配置不同(孙慧和卢言红，2014)。

通过梳理国内外政府制度能力、政企关系、企业动态能力、市场竞争和控制权配置相关文献，主要存在两个方面的不足：一是鲜有研究采用探索性多案例研究方法对城市公用事业PPP项目控制权配置的转移机制进行深度剖析。二是缺少从能力、关系和市场合作治理的视角进行深度剖析。本研究则聚焦政府让渡控制权和企业获取控制权的博弈过程，从能力、关系和市场合作治理视角对城市公用事业PPP项目控制权的转移机制进行细致刻画。

三、研究设计与数据来源
(一)选择探索性多案例研究方法的理由
首先,从研究目的来看，本文从企业、政府与市场三方合作治理的视角，揭示城市公用事业PPP项目控制权转移路径。从研究对象来看，城市公用事业PPP项目控制权转移是具有情境化特征的构念，而案例研究方法比较适合探讨特定情境下的演化过程与机理分析，有助于充分展示研究对象的动态演变规律。通过剖析典型案例，发现变量之间独特的因果关系(Welch et al.，2011；毛基业和李高勇，2014)。从研究问题来看，本文主要回答能力、关系与市场的合作治理视角下的城市公用事业PPP项目的控制权转移机理与路径，探索性多案例研究有助于把握城市公用事业PPP项目政企之间控制权转移的微观机理和形成机制。另外，探索性多案例研究遵循复制法则，每个案例相当于一个独立的实验，使得个案之间得以进行反复验证，在比较中从多维度、多角度提炼理论，识别潜在因果关系并提升理论的外部效度(Yin，2009)，能够构建更具普适性的理论(毛基业和陈诚，2017)。

(二)案例的选取与标准
为了更好地契合研究问题，达到理论构建的目的，本文运用以下标准来筛选案例。第一，案例的典型性。所选择的案例必须是典型的城市公用事业PPP项目，政府、企业及市场在运营过程中持续发挥重要作用，且PPP项目控制权配置呈现动态变化；其次，所选择的项目必须是运营了一段时间，经历了谈判阶段和运营阶段，从而可以获取有关控制权配置的动态变化资料。第二，兼顾案例多样性和对比性。为了探索能力、关系、市场与控制权转移的差异性，案例选择既考虑了多案例研究的复制逻辑，也考虑了案例间的差异性，包括影响政府让渡控制权的制度能力的差异、影响企业获取控制权的企业动态能力的差异、政企关系的差异、市场竞争程度的差异以及控制权转移的差异。第三，案例素材的完整性。确保项目主要参与者同意参与多次访谈，愿意提供政府制度能力、企业动态能力、政企关系、市场竞争及控制权配置的真实资料，确保可以实现资料收集的三角验证。基于以上三个标准，本研究最终确定了同一家民营企业参与2个不同的城市公用事业PPP项目案例作为分析样本，分别命名为案例R、Y(案例概况见表1)。

(三)资料收集与资料编码
1.资料收集。笔者主要通过访谈和档案资料来收集本研究的资料，收集时间集中在2016年12月至2020年11月。笔者及课题组成员对两个案例项目和相关部门进行了7次正式访谈和10次补充访谈(具体见表1)。根据事先拟定的访谈提纲，对来自政府、民营企业和项目运营的关键人物进行深入访谈，确保了访谈对象的多样性。正式访谈每次访谈时间3小时左右,且有些人被访谈不止一次，补充访谈一般在15分钟～50分钟之间。补充访谈主要采用微信访谈的形式，主要是对于初次访谈有疑惑的问题进行补充。每一次去访谈至少有三人，一个人是主要采访人，其他是辅助采访人，主要负责做好访问记录。此外，为了保证信息的完整性和真实性，提高访问效率和可信程度，在受访人允许的情况下，笔者同时运用了多种数据收集方法，将记录和录音结合在一起。访问过后，笔者及时对当天的记录进行归纳和总结，并写出交谈里的每一个答案，对于不明白没有达成统一的问题做深入分析探讨，重复听录音甚至多次向受访人进行求证，进一步保证研究阶段资料的效率和真实性。此外，笔者对访问过程中较重要的问题，通过电子信箱或微信、电话回访的方式对其进行深层次的询问。除了访谈之外，为了降低研究偏差，笔者还通过各种可行的方法收集和整理PPP项目的档案资料，包括PPP项目合同中关于控制权配置核心部分、项目年度报告、公开出版的案例以及有关PPP项目的公众号推文等，尽可能地保障整理出的数据可以全面真实地获取案例素材。

表1 项目和调研概况

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2.资料编码。资料收集之后，具体分析程序将根据初步形成的研究框架和扎根理论的要求进行归纳式编码与分析(Guba &Lincoln，1994)，如表2所示。为了保证研究信度，数据的整理和翻译由企业管理专业的教授和博士分两次进行。为了保证分析结果的一致性，两次整理都会对不一致的构念进行分析，产生分歧的由第三位从事城市公用事业PPP研究的权威教授判定如何进行编码。经过3人的沟通与协商，两次结果的一致性水平均达到95%以上，显示出较强的一致性。

表2 资料编码举例

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(四)构念测度
在构念测度上，一方面充分借鉴已有文献的衡量方法，遵循有利于知识积累的原则，整理出与案例分析最匹配的测度方法(江诗松等，2011)，如本文借鉴现有研究成果用于测度“企业动态能力”和“控制权”。需要说明的是，控制权的数据主要来源于PPP项目合同，从配置主体——政府和民营企业的角度，将项目合同中的条款转化为控制权配置。并以公共部门(政府为代表)和私营部门(民营企业为代表)掌握审批权的决策节点个数之比作为衡量民营企业对PPP项目控制强度的尺度。另一方面，保持相对松散的概念类型(Laamanen &Wallin，2009)，使关键构念能从案例数据中涌现出来，如本文结合文献研究和案例证据发展出“政府制度能力”“政企关系”“市场竞争”的测度逻辑(见表3)。

表3 关键构念测度

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四、案例分析与研究发现
本文案例分析包括三个部分，首先，基于案例现象进一步阐述本文理论分析框架建立的基本思路，并提出可能的控制权转移路径。其次，对案例项目政府制度能力、企业动态能力、政企关系和市场竞争的变化及其控制权转移结果开展复制和比较分析。最后，基于案例证据和理论演绎，揭示控制权转移路径，构建起基于能力、关系与市场合作治理的控制权转移机理模型。

(一)城市公用事业PPP项目控制权转移的分析框架
通过案例素材挖掘，笔者发现，采用单一的政府视角、企业视角或市场竞争视角，并不能完全解释城市公用事业PPP项目控制权转移的差异。首先，单独采用政府制度能力难以解释项目初始控制权的差异。无论是学术界的认知，还是现实的访谈，在项目谈判阶段，城市公用事业PPP项目初始控制权配置由政府主导，政府拥有绝对的主动权。然而，两个案例所处的地方政府属于同一个省份，对于PPP项目的合法性认知和执行能力仅仅存在细微差别，所以政府制度能力的差异微乎其微。在面临近似的市场竞争压力下，两个项目的初始控制权却存在显著差异，R项目民营企业拥有更多的控制权，达到++水平，而Y项目民营企业拥有较少的控制权，仅为+水平。其次，单独采用企业动态能力难以解释项目运营阶段剩余控制权的差异。在项目运营阶段，企业动态能力是决定城市公用事业PPP项目剩余控制权配置的主要因素(孙慧和卢言红，2014)。然而，两个案例属于同一家上市民营企业参与的不同项目，根据笔者的访谈，企业参与每个项目的最终目标都是为了获取最大收益，无论投资额度大小，企业一定全力以赴，所以两个项目在企业技术、融资和资源配置能力方面并无明显差异，但是项目运营阶段的剩余控制权却存在显著差异。基于上述分析，本研究尝试将企业动态能力、政府制度能力、政企关系以及市场竞争环境等影响因素同时纳入城市公用事业PPP项目控制权转移的分析框架，以揭示控制权转移的路径与机制(见表4)。

表4 政企之间不同阶段的控制权配置

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说明：表格中I指私营部门投资者(本研究主要指民营企业)决策，G指公共部门(本研究主要指政府各部门、发起人)，N指合同中没有明确由公共部门或私营部门决策。

(二)城市公用事业PPP项目控制权转移的过程梳理
1.R案例。本部分对R案例谈判阶段的初始控制权配置和运营阶段的剩余控制权配置进行了分析，对两个不同阶段中的能力、关系、市场条件及其控制权配置结果进行了描述，详见表5。

表5 项目R的能力、关系和市场状况及控制权配置

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(1)谈判阶段(R1)。2017年，WM环保股份有限公司参与R市垃圾焚烧发电厂扩建工程投标项目，中标后，经过多轮谈判，最终于2017年5月17日，公司与R市市政园林局签署《R市垃圾焚烧发电厂扩建工程PPP项目合同》，项目投资总额约4.3亿元，并在项目所在地设立项目公司。合作模式为BOT(建设—运营—移交)。扩建后日处理1 000吨垃圾焚烧工程和新建日处理150吨餐厨垃圾工程。特许经营权经营期为30年。WM环保股份有限公司负责出资设立项目公司，且占公司注册资本的100%。项目回报机制是政府付费能力、关系状况。在谈判阶段，政府制度能力为“++++”水平。一方面，该区域民营经济发达，民间资本异常活跃，营商环境国内排名前十。PPP模式的推广在该区域具有合法性。另一方面，PPP机构健全、流程完善、政府监管到位，协调得力，政府拥有较强的执行能力，而且政府和公众对于PPP的发展都有强烈意愿，充满信心。在谈判阶段，政企关系为“+++”水平。一方面，企业是属地企业，与政府之间沟通较多。另一方面，与政府有过合作经验，彼此信任。

初始控制权配置结果。根据项目合同，政企双方初始控制权配置为0.83(“++”水平)(详见表4)。良好的政企关系提高了政企沟通质量和信息传递效率，有助于企业获得更多的项目初始控制权。

(2)运营阶段(R2)。能力、关系和市场状况。在运营阶段，民营企业动态能力为“++++++”水平。一方面，参与本PPP项目的民营企业拥有相关技术手段、设备和解决争端的技术人员，作为2015年上市、主营垃圾处理IPO的第一家民营企业，XGM说：“拥有领先行业的技术是我们最大的优势，这也是我们想要参与垃圾处理、污水处理PPP项目的动力。”另一方面，投资部副总说：“我们拥有金融资源、金融知识和金融资源控制。对我们来讲，每一个投资项目都会全力以赴。而且，我们拥有控制整体外部环境资源的能力。”运营阶段的政企关系仍然是“+++”水平，市场竞争为“+”水平。根据特许经营协议，如果市场需要的日垃圾处理量在1 000吨以下，政府不得与其他企业签订特许经营协议。但是R市人口在项目运营期持续增长，目前已有120多万人，日处理垃圾量已经超过1 000吨，允许适时引入新的PPP项目，企业面临其他竞争对手的威胁。

剩余控制权配置结果。根据项目合同，政企双方控制权配置为0.64(“+++”水平)(详见表4)。在运营阶段，企业实际感知到的剩余控制权比初始控制权大，说明控制权发生了转移。良好的政企关系能够帮助政府及时了解企业能力的发展状况，提高项目的合法性与执行力度，有助于建立持久的信任并提高企业的项目剩余控制权。

2.Y案例。本部分对Y案例谈判阶段的初始控制权配置和运营阶段的剩余控制权配置进行了分析，对两个不同阶段中的能力、关系、市场条件及其控制权配置结果进行了描述，详见表6。

表6 项目Y的能力、关系和市场状况及控制权配置

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(1)谈判阶段(Y1)。2017年，WM环保股份有限公司同意投资、建设、运营Y市垃圾焚烧发电厂配套飞灰填埋场工程和Y市一般工业固体废弃物填埋场工程PPP项目，经过多轮谈判，最终于2017年10月31日，政企双方签订项目合同，项目投资总额约1.05亿元，并在项目所在地设立项目公司。合作模式为BOT(建设—运营—移交)。特许经营权经营期由最初的10年延长至30年。WM环保股份有限公司负责出资设立项目公司，且占公司注册资本的100%。项目回报机制是政府付费。

能力、关系状况。在谈判阶段，政府制度能力为“+++”水平。一方面，该区域虽然PPP项目具有合法性，由于曾经出现过PPP项目失败的情况，政府和公众发展PPP的意愿不足。另一方面，PPP机构健全、流程完善、政府监管到位，协调得力，政府拥有较强的执行能力。在谈判阶段，由于企业是异地企业，政企之间缺少沟通，尚未建立足够的信任，政企关系水平较低(N)。

初始控制权配置结果。根据项目合同，政企双方初始控制权配置为1.44(“+”水平)(详见表4)。由于未能建立良好的政企关系，降低了政企沟通质量和信息传递效率，阻碍了企业获得更多的项目初始控制权。

(2)运营阶段(Y2)。能力、关系和市场状况。在运营阶段，民营企业动态能力依然为“++++++”水平。这是因为参与R市和Y市PPP项目的是同一家民营上市公司。根据我们的访谈，投资部副总告诉我们：“无论项目大小，只要有利润，我们一定全力以赴去争取。”运营阶段的政企关系提高到“++”水平，企业在运营阶段不断展现自身的综合实力，赢得了当地政府的信任，推动了政企互动，市场竞争较弱(“N”水平)。因为R市人口只有40多万人，日处理垃圾量小于1 000吨，根据特许经营协议，企业拥有独占优势，暂时没有竞争对手的威胁，而政府对企业反而有较强的依赖性。

剩余控制权配置结果。根据项目合同，政企双方控制权配置为0.47(“++++”水平)(详见表4)。在运营阶段，企业实际感知到的剩余控制权比初始控制权大，说明控制权发生了转移。不断改进的政企关系有助于政府与企业对能力提升、资源配置达成共识，建立持续互动，有益于增强企业的项目剩余控制权。

3.基本命题。通过对双案例的进一步梳理，得到以下基本命题(见表7)。

表7 案例分析一览表

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政企关系通过影响双方合作的稳定性与信任程度，从而引起控制权转移。民营企业参与城市公用事业PPP项目，如果企业获得的初始控制权较低，可以通过改善政企关系，增加合作的稳定性和信任程度，从而获得更多的剩余控制权，实现控制权转移。政企关系越好，政府与企业之间的合作更稳定，信任程度也更高，政府更愿意让渡控制权给企业(王守清等，2019)。本研究也表明，双方合作的稳定性与信任程度越高，企业获得的控制权越多。在R1样本和Y1样本中，初始控制权之所以存在差异，推断原因之一是R1样本中政企双方彼此了解，互相信任，双方合作比较稳定。正如WM投资部林总所说：“对于R项目，因为在本区域，政府对企业比较了解，加上之前有过合作，且政企之间一直保持良好的关系，彼此非常信任。”WZ城乡建设处赵处长说：“在同等条件下，与政府关系更好的企业，我们能听到更多真实的声音，信息更对称，从而愿意给予企业更多的决策权。”我们推断，控制权之所以会发生转移，政企关系的改善提高了双方合作的稳定性与信任程度，增强了政府制度能力对初始控制权的让渡效应。

命题2 政企关系对政府制度能力与初始控制权让渡产生调节作用，良好的政企关系有助于释放政府制度能力对控制权让渡的推动效应。

命题3 民营企业参与城市公用事业PPP项目的剩余控制权获取取决于企业动态能力与市场竞争强度。企业动态能力越强，民营企业获取的剩余控制权越多；市场竞争强度越高，民营企业获取的剩余控制权越少。

命题4 政企关系对企业动态能力以及市场竞争强度与剩余控制权获取之间的关系产生调节作用，良好的政企关系有助于推动企业动态能力对剩余控制权的获取并弱化市场竞争强度对剩余控制权的负面影响。

(三)控制权转移路径与机制
通过分析发现，民营企业在参与城市公用事业PPP项目的过程中，控制权会发生转移。初始控制权主要受政府制度能力和政企关系的影响，剩余控制权主要受企业动态能力、政企关系和市场竞争的影响，由于近年来政府制度能力持续改善，所以造成控制权转移的主要因素可以归结为企业动态能力、政企关系和市场竞争。接下来将以控制权转移分析框架为基础，结合案例素材和理论演绎，揭示企业动态能力、政企关系和市场竞争推动下的PPP项目控制权的转移机制。

1.企业动态能力引起的控制权转移机制。企业动态能力通过影响技术创新，从而引起控制权转移。民营企业参与城市公用事业PPP项目，如果企业获得的初始控制权较低，可以通过提升或显示其技术能力、融资能力和配置资源的能力，加大技术创新的力度，从而获得更多的剩余控制权，实现控制权转移。WM投资部的林总说：“企业参与PPP项目的终极目标肯定是追逐利润。毫无疑问，对WM这样的企业，每一个PPP项目我们都想要更多的控制权。但是，有些地方政府要么比较保守，要么对企业缺乏了解，担心给予企业过多的控制权会失去对项目的控制，在最初的项目合同里，企业并不一定能获得满意的控制权。但是，只要企业在技术、资源方面有创新潜力，并将创新实力显现出来，企业实际感知到的控制权将比初始控制权大。”我们的推断与王守清等(2019)的观点一致，即民营企业在与政府合作的过程中，项目技术上的创新化程度越高，政府越愿意让渡更多控制权给企业，使得企业拥有更多的提议权。本文案例亦表明项目创新化程度越高，企业获得的控制权越多，控制权转移的程度也越大。如WM吴总所说：“在Y项目中，企业之所以获得的初始控制权这么少，是因为当地政府有过PPP项目失败的经历，对民营企业更是缺乏信任。但是WM是中国首批拥有垃圾焚烧发电技术自主知识产权的企业，拥有数十项国家专利。参与Y项目之后，凭借技术优势很快改变了当地政府对PPP项目的认知并赢得了当地政府的信任。所以企业在Y项目获得的剩余控制权反而比R项目还要高。”可见，控制权之所以会发生转移，是因为WM在运营过程中所表现出来的卓越的技术创新能力。正如WM的董事长所说：“与很多央企和国有企业相比，WM 在技术创新方面都具有明显的优势。”

2.政企关系引起的控制权转移机制。在R1样本和Y1样本中，初始控制权之所以存在差异，主要是因为R1样本拥有更好的政企关系。同样地，在R2样本和Y2样本中，政企关系的改变也是导致控制权发生转移的原因之一。这是因为，政企关系的存在具有防火墙功能(詹雷和王波，2020)，政企关系越好，政府越愿意让渡更多控制权给企业，使得企业投资回报更有保障。

当前，国内外齿圈制造工艺普遍存在能耗大、环保不达标等诸多弊端，研发、制造水平均处于较低的水准。而该工艺方案可降低齿圈加工能耗，节约劳动成本，有着广阔的推广应用前景。

3.市场竞争引起的控制权转移机制。市场竞争通过影响政企双方利益的一致性程度，从而引起控制权转移。民营企业参与城市公用事业PPP项目，如果企业获得的初始控制权较低，可以通过提高政企双方利益的一致性程度，从而获得更高的控制权，实现控制权转移。政企双方利益的一致性程度越高，企业可以获得更高的提议权和审批权(王守清等，2019)。本文案例亦表明政企双方利益的一致性程度越高，企业获得的控制权越多，控制权转移的程度也越大。在R2样本和Y2样本中，剩余控制权之所以存在差异，主要是因为R2样本人口多，垃圾处理量大，存在竞争对手的可能，而Y2样本人口少，垃圾处理量小。根据特许经营协议，当垃圾日处理量在1 000吨以下，一个地方有且只能有一个PPP垃圾处理项目。鉴于此，与Y2样本相比，R2样本中政企之间利益的一致性程度相对较低，从而导致R2的剩余控制权比Y2更低，控制权转移程度相对更小。

综上，本文得出基于企业、政府和市场协同作用的城市公用事业PPP项目控制权转移模型(图1)。企业动态能力通过影响技术创新、政企关系通过影响双方合作的稳定性与信任程度、市场竞争通过影响政企双方利益的一致性程度与剩余控制权高度相关。

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图1 城市公用事业PPP项目控制权转移机制综合模型

五、研究结论与启示
(一)结论
本研究基于既有的城市公用事业PPP项目控制权配置、政府制度能力和企业动态能力的前沿研究，通过深度访谈PPP项目形成案例文本，运用扎根理论展开探索性研究，揭示了政府制度能力、企业动态能力、政企关系和市场竞争与控制权转移之间的作用机制。研究发现：

第一，民营企业参与城市公用事业PPP项目的控制权转移，是政府、企业、市场合作治理的结果，治理力量的博弈导致控制权转移程度存在差异。一方面，政府制度能力、企业动态能力、市场竞争强度是影响控制权转移的关键要素，政企关系对上述三类影响路径起到积极的调节作用。另一方面，剩余控制权主要由企业动态能力和市场竞争程度决定。高质量的政企关系更能够释放企业动态能力对剩余控制权获取的推动作用，弱化高强度市场竞争对民营企业获取剩余控制权的抑制作用。

第二，民营企业参与城市公用事业PPP项目的控制权转移存在三条基本路径，企业动态能力、政企关系和市场竞争共同推动了PPP项目的控制权转移。通过构建城市公用事业PPP项目控制权转移机制综合模型，能够基于政府、企业、市场合作治理的视角提出推动城市公用事业PPP项目控制权转移的整体方案。

本文可能有如下三个层面的理论贡献。

第一，基于政府、企业和市场三方合作治理的视角构建了城市公用事业PPP项目的控制权转移模型。以往的研究主要是探讨某个时点的政府制度能力、企业动态能力与控制权配置的关系，进行的是单一视角下的静态研究。但是民营企业参与城市公用事业PPP项目是一个动态发展的过程，一般会经历谈判、设计、建设和运营等阶段，这就意味着城市公用事业PPP项目在不同阶段的控制权配置并非一成不变，而是会发生转移。不同阶段决定控制权配置的因素也不相同。另外，对关键变量之间的作用机理也进行了深层挖掘，丰富了现有的研究文献，并对其他行业的PPP项目研究提供了新的线索。

第二，完善丰富了现有PPP项目控制权配置的理论研究，明确了影响政企之间控制权配置的主要因素。以往关于控制权配置的研究多关注控制权配置对PPP项目合作效率的影响，而对于影响控制权配置前因变量的探讨并不多见。本研究从政府、企业和市场合作的视角，挖掘出政府制度能力、企业动态能力、政企关系和市场竞争等重要影响因素，并剖析其对控制权转移的影响机理，丰富了原有的理论体系。此外，本研究发现，企业动态能力、政企关系和市场竞争是引起控制权发生动态变化的主要因素，从而对城市公用事业PPP项目控制权配置的动态发展提出了自己的见解。

第三，拓展了制度理论和合作治理理论。首先，本文为制度理论视角下初始控制权配置研究提供了实证分析框架。其次，民营企业参与城市公用事业PPP项目控制权转移的实践证实了合作治理的有效性。不同于传统的政企协调理念，期待拥有某种集中资源或权威的上位协调者(敬乂嘉，2009)，在发挥企业主观能动性和市场机制的基础性作用的前提下，依托企业动态能力提升和政企关系优化来提高当前城市公用事业PPP项目控制权配置效率，通过提升政府治理能力，帮助民营企业突破资源与环境的双重约束，实现能力、关系和市场的合作治理。

(二)启示与未来研究方向
首先，PPP项目控制权配置是政企之间博弈的结果。高效合作的PPP项目应该是政府和企业双方各取所需，政府发挥其监管优势，企业发挥其专业优势，实现“双赢”甚至“多赢”。为了实现这一目标，目前的PPP实践中，政企双方主要通过契约的方式，政府将风险转移并让渡控制权给企业来实现，但是考虑到公众利益及项目自身的特征，政府需要把握好控制权让渡的“度”。作为民营企业来讲，参与PPP项目的终极目标是“逐利”。为了更好地降低成本和增加收益，民营企业一定想要争取更多的控制权，却很容易忽略自身能力是否可以胜任。于是，政企之间在控制权让渡与争取之间进行博弈。

其次，政府需要客观评价企业的动态能力并采取匹配的合作策略。为了了解各个PPP项目所需要的能力与企业所具备的能力是否匹配，政府需要构建一个企业动态能力评估标准。本文对企业动态能力维度的划分和编码，可以为政府提供一个综合评价模板，同时联合银行、保险等机构多渠道完善评估标准，从而更准确地了解企业的动态能力。

本研究聚焦城市公用事业PPP项目控制权转移的机制与路径，主要研究结论需要结合PPP项目的行业特征予以变通。

未来研究可以追溯考察城市公用事业PPP项目发展全过程，借助大样本数据以及不同行业PPP项目的资料比对，进一步剖析政府制度能力和企业动态能力的不同维度对控制权配置的影响差异，进一步澄清政府制度能力、企业动态能力与控制权配置之间的因果关系，进而揭示政府制度能力与企业动态能力之间的协同机制和补偿机制。

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RESEARCH ON CONTROL POWER TRANSFER MECHANISM OF PPP PROJECT
——Based on an Exploratory Multi-case Analysis
GONG Junjiao CHENG Qianping

(Business School,Wenzhou University)

Abstract:Improving the control rights of private enterprises to participate in PPP projects is an important measure to stimulate the innovation vitality of private enterprises and reduce operating costs.The process of private enterprises participating in PPP projects is essentially a dynamic game between the governments’transfer and enterprises’acquisition of control rights.From the perspective of cooperative governance,this paper takes two urban public utility PPP projects involving the same private enterprise as the research objects,and extract the key elements that affect the transfer of urban public utility PPP projects control.An exploratory multi-case analysis method is used to excavate the control transfer mechanism of private enterprises participating in PPP projects.This paper finds that government institutional capabilities,corporate dynamic capabilities,and market competition strength are the key elements.They not only affect the transfer of control rights,but the relationship between government and enterprises plays a positive role in the above three types of influence paths.Correspondingly,there are three basic paths for private enterprises to participate in the transfer of control of PPP projects.They are capacity transfer,relationship transfer and market transfer.This research not only enriches the research results of the control rights of PPP projects,but also provides guidance and reference for improving the control rights of private enterprises participating in PPP projects.

Key words:dynamic capabilities;institutional capabilities;transfer of control right;urban public utilities PPP projects

* 龚军姣(通讯作者)、程倩萍，温州大学商学院，邮政编码：325035，电子信箱：gongjunjiao7709@163.com。本文得到国家社会科学基金项目“公私合作制权益配置对合作效率的影响机制研究”(16BGL151)的资助。感谢匿名审稿人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。

(责任编辑：杨万东)