生态环境损害赔偿诉讼的法理辨析与机制协调

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生态环境损害赔偿诉讼的法理辨析与机制协调
□黄胜开

（东华理工大学 文法学院，江西 南昌 330013）

[摘 要]生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼是两种具有不同法律属性、救济功能的环境损害司法救济机制。生态环境损害赔偿诉讼的法理基础应该溯源于我国宪法规定的国家环保责任，其目的在于通过赋予行政机关司法索赔权，强化行政机关在环境治理中的主体地位，弥补环境民事公益诉讼主体行为动能不足的限制。我国应重构环境损害赔偿诉讼机制的价值体系，环境损害赔偿诉讼应以“损害填补”作为其价值依归，而环境民事公益诉讼应回归法律监督的价值本源。在具体程序完善中，应明确环境损害赔偿诉讼的起诉范围、顺序机制、诉讼管辖等问题。

[关键词]生态环境损害赔偿；环境民事公益诉讼；生态文明

生态环境损害赔偿诉讼制度是我国生态文明建设的重要内容，是为了贯彻落实党的十八届三中全会提出的“最严格生态环境保护制度”的重要举措。从2015年开始，我国在山东、贵州等地开展生态环境损害赔偿诉讼试点，并根据试点经验，相继出台了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下文简称“《改革方案》”）、《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（下文简称“《若干规定》”）等制度文件，为我国生态环境损害赔偿诉讼实践提供了规范指引。生态损害赔偿诉讼与环境公益诉讼（以下简称“两诉”）同为我国生态环境损害司法救济机制的组成部分。由于两诉在诉讼目的、适用范围等方面呈现高度的一致性，且当前制度规范未明确界分二者的法律关系，导致司法实践中两诉冲突无法避免，不仅给相关当事人带来不必要的诉累，同时也违反了我国诉讼法上一事不再理的基本原则，损害了法律适用上的基本公平。基于此，笔者拟从法理上对生态环境损害赔偿的法律属性进行辨析，并对司法实践中两诉的冲突表现进行梳理，从而找到两诉相协调发展的合理路径，旨在为我国生态环境损害赔偿的立法完善与实践发展提供理论支撑。

一、理论检视：生态环境损害赔偿诉讼的法律定位及制度发展
根据《改革方案》的规定，生态环境损害赔偿诉讼是指由省级、地市级政府及其指定的政府主管部门代表国家对污染环境、破坏生态造成大气、水、土壤等环境要素和动植物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化的行为人或者单位所提起的生态环境损害求偿之诉。我国当前的诉讼机制包括民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼三种类型，根据《改革方案》的相关表述①《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定：赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。，生态环境损害赔偿诉讼应归类于民事诉讼，但是，目前学界对于生态环境损害赔偿的性质还存在国益诉讼说、私益诉讼说和公益诉讼说三种不同的观点。

国益诉讼说认为，生态环境损害赔偿制度旨在保护国家的自然资源所有权，相关行政机关为了履行保护职责而提起诉讼。主张此观点的学者认为，环境资源归属于国家，国家既享有所有权，又需履行对环境资源的保护义务。政府机关基于国家的授权，为保护国家的生态环境利益，代表国家提起诉讼，故生态环境损害赔偿诉讼应属于国益诉讼[1](p112)。

私益诉讼说认为，生态环境损害赔偿诉讼属于普通民事诉讼的一种类型。根据我国相关法律的规定，国家对自然资源享有所有权，在自然资源因环境污染或生态破坏而受到损害之后，国有自然资源的行使主体——国务院可以授权地方政府或者相关主管部门对环境损害行为人依法提起诉讼。此时，该行使主体具备了《民事诉讼法》第119条所规定的“与本案有直接利害关系”，这与一般民事诉讼中权利人因财产损害而提起的诉讼并无本质上的区别[2](p70-74)，符合民事诉讼中对原告所要求的当事人标准。基于此，部分学者主张生态环境损害赔偿诉讼性质为私益诉讼[3](p134-140)。

公益诉讼说认为，生态环境损害赔偿诉讼的制度设计是出于保护生态环境公共利益目的，所救济的生态环境属于社会公共利益。支持该观点的学者认为，诉讼的法律属性不能仅仅以诉讼主体地位来判断，而应综合考虑诉讼的目的[4](p115)。生态环境损害赔偿诉讼并非是政府机关为保护自身利益而提起的诉讼，该制度所维系的生态环境资源属于社会公众所有，诉讼目的是救济公共利益，故此类诉讼应定性为公益诉讼。

笔者认为，以上三种观点在法学理论上皆存在无法自洽的逻辑障碍，无法有效解释当前生态环境损害赔偿诉讼的法律属性，不能为实践中存在的诉讼冲突提供理论指引。

国益诉讼说建立在自然资源国家所有权理论基础之上。根据我国《宪法》规定，我国自然资源属于国家和集体所有，国家基于自然资源保护的动机和需求，提起生态环境损害赔偿之诉。而根据环境科学相关理论，自然资源具有双重属性，即经济属性与生态属性。以土地资源为例，权利主体可以在土地上种植经济作物、建造房屋、构筑物等。正是基于土地资源的经济价值，我国《民法典》将其纳入不动产范畴，通过法律手段对其加以保护。由于我国土地的经济价值归属国家或者集体所有，同时，土地还具有涵养水源、保持生态平衡的生态价值。根据我国现有法律制度，生态价值并不归属任何主体，其法律属性属于蔡守秋先生所说的“公众共有物”，其利益归属全体民众所有。根据《改革方案》第三条规定，国家启动生态损害赔偿的目的并非维系自然资源的经济价值，而是防止生态系统功能退化，即维护自然资源的生态功能。由此可见，生态环境损害赔偿国益诉讼说并不存在。

私益诉讼说的理论基础在于民法物权理论。根据我国《民法典》第45条到49条的规定，国家对于河流、森林、野生动物等自然资源享有国家所有权。基于民事法律渊源，该国家所有权与自然人、法人的物权并无本质区别，经授权的行政主体可以基于自然资源所有权人代表人身份对自然资源实施排他性利用，在自然资源受到损害之时，同样可以提起损害赔偿诉讼。因此，生态损害赔偿诉讼应归属于民事诉讼，是一种以相关行政机关为诉讼主体的特殊民事诉讼。笔者认为，该观点至少存在以下三种逻辑障碍。第一，如上文所述，国家出台生态环境损害赔偿诉讼，其目标并非在于保护自然资源的经济价值，而是保护自然资源的生态价值，该生态价值并非国家私有之物，国家对该物不享有经济利益，而仅仅是一种保护义务。该义务源于我国《宪法》第26条规定的国家环境保护责任，并非民法意义上的经济关系。第二，私益说会导致生态损害保护范围不周延。如果国家行政主体基于自然资源的所有权对自然资源损害行为追究赔偿责任，进而保护依附于自然资源之上的生态价值。但是，由于自然资源与生态价值并非一体两面的同一范畴，很多具有生态价值的环境要素，如水、空气在我国的法律中并不归属任何私法主体，从而无法通过自然资源损害赔偿机制对环境损害行为有效追责，这必然导致生态损害保护范围的不周延。第三，自然资源国家所有权的法律属性在我国目前法学理论界存在极大争议①目前，法学界对自然资源国家所有权性质的认识存在“双阶构造说”“三层结构说”“公权说”以及“国家所有制说”等理论争议。。笔者比较赞同国家所有制说，认为国家所有权本质上是一种公权与私权相互混合的权利形态，是我国生产资料社会主义公有制在法律上的一种特殊表达，如果仅仅将生态损害赔偿诉讼的理论基础归结为自然资源国家所有权，这必然会导致该项诉讼性质的认定更为困难[5](p78)。最后，该说违反了当事人权利自由处分原则。根据民事诉讼理论，在私益诉讼中，权利主体可以依其自由意志起诉、撤诉，并可以与对方当事人达成和解，国家机关不得任意干预。但是，根据我国《改革方案》相关规定，我国承担生态环境损害赔偿诉讼的行政机关并不具有该处分权利。例如，对于发生重大环境损害情形，如果国家行政机关不予提起生态环境损害赔偿诉讼，则检察机关可以提出检察建议，也可以提出环境行政公益诉讼，从而对我国生态环境损害赔偿诉讼进行监督。因此，生态环境损害赔偿当事人不具有处分自由，其并非民事私益诉讼。另外，根据《若干规定》第二条“因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定”，显然也把生态环境损害赔偿诉讼排除在普通民事诉讼之外。

公益诉讼说的理论基础是环境权和诉讼信托理论。环境权是20 世纪60 年代随着全球环境问题不断恶化而发展出的一种新型权利，其基本内涵是一定区域的公民所享有的保障其正常生产和生活的安全性环境条件，满足其环境舒适或环境审美等需求的权利[6](p45)。环境权的内容既包括良好环境享有权的实体权利，如清洁空气权、清洁水体权；也包括环境参与权、环境诉讼权等程序性权利。根据诉讼信托理论，公民为更好地实施其环境权，将环境资源所有权委托给国家，国家因此对环境资源享有受托人的所有权和诉讼实施权，由国家代为管理环境资源，起诉环境利益损害的行为[7](p55)。由于国家为一个抽象主体，只能根据一定的政治原则，将该诉讼权力分配给特定机关行使，由其代表国家进行诉讼。从世界范围来看，各国普遍将检察机关作为提起环境公益诉讼的特设机关，典型的国家包括美国、英国、加拿大、芬兰等。我国通过修改《民事诉讼法》《环境保护法》相关条款②《民事诉讼法》第55 条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。《环境保护法》第58 条：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。，正式确立了环境民事公益诉讼，由环保组织和检察机关代为提起环境民事公益诉讼。2018年1 月，我国又正式确立了生态环境损害赔偿诉讼。由于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼在原因行为、适用范围、诉讼标的、诉讼目的以及诉讼功能等方面具有高度相似性[8](p87)，因此，理论界大多学者认为，生态环境损害赔偿诉讼就是环境民事公益诉讼，是一种增加行政机关作为诉讼主体的环境公益诉讼。笔者对此持否定观点，生态环境损害赔偿诉讼并非环境民事公益诉讼的一种特殊类型。两诉是我国当前生态文明建设在环境保护领域并行不悖的两种诉讼模式，二者在制度基础、价值功能与规范构造方面均具有显著的不同，共同形塑了我国当前环境损害司法救济制度的有机整体。

从经济学角度来看，良好环境作为一种公共物品，不属于任何主体所私有，具有消费非排他性与效用不可分割性。根据一般法理规则，公共物品的保护并不适宜通过法院诉讼方式解决，而是应由通过立法形成的“超脱于任何具体个人意志的公共意志来决定”[9](p48)，“以法律明确规定的公法责任为保障，经由为维护公益而生的公共机构的执法行动来实现”[10](p124)。质言之，鉴于环境利益的公共性，环境问题的复杂性、专业性、科技性、不确定性等特点，对现代环境问题的治理，世界各国无不依赖行政权这一积极、灵活、富有效率的公共权力，而非立法权和司法权[11](p132)。国家不仅通过立法确认了行政机关的环境保护职责，而且配置了专业的人、财、物等技术条件，因此，在环境治理方面，行政机关相较于其他主体具有无可比拟的先天优势。以环境问题的科技性为例，判断环境损害是否发生，损害的阈值为多少等事实问题都必须依赖于科学技术的鉴定。而将这些复杂科技问题交给不具有专业知识的法官来处理，不仅没有效率，而且也缺乏权威。基于此，行政机关则成为各国环境治理的首要力量。我国《宪法》第9条、第26 条①《宪法》第9条：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第26条：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。确立了国家保护自然资源和生态环境的法定职责。《环境保护法》第16条规定，授权地方各级人民政府管理本区域的环境质量，是地方环境质量的第一责任人，确立了行政机关在环境保护领域的主体地位和主导作用。近年来，我国通过修订《环境保护法》相关条款，不断扩张环保机关的执法手段以应对日趋严峻的环境形势，在总体上构建了事前预防、事中规制的环境行政治理体系。然而，由于环境问题的复杂性、累积性、潜在性以及危害巨大，单纯的行政管制并不能完全预防环境风险，化解环境危机。同时，由于行政机关职权功能的多重性，行政主体不仅担负着环境保护的公共职责，而且担负着发展经济等民生任务。在我国目前仍处于后工业化时代背景下，促进经济发展仍然是地方政府最主要的中心工作。当地方政府在发展经济与环境保护职能相互冲突时，其环境保护职能的发挥将大打折扣，产生政府管制失灵问题。基于此，为应对地方政府环境执法效能不足的现实需求，我国从2012年开始，通过修改《民事诉讼法》《环境保护法》等法律制度，在“损害担责”原则指引下，赋予环保组织、检察机关的环境公益诉权，在我国启动了环境民事公益诉讼实践，希冀通过司法权的介入，对生态环境损害提供救济，以弥补环境行政执法的不足，从而构建起“事前预防、事中规制、事后救济”环境治理总体格局。然而，通过几年的环境诉讼实践，我国环境公益诉讼并未取得预期效果。根据《中国环境司法发展报告》披露，在2017至2019年间，全国法院年均受理环境民事公益诉讼案318 件，其中，由环保组织作为诉讼主体的仅为51 件，而由检察机关提起的诉讼案件267 件。这与我国近年来环境民事类案件持续走高、呈现爆炸式增长的社会背景形成了鲜明对照，也与我国当前700余家符合公益诉讼条件的环保组织总量极不相称。而考察域外环境法治，我国环境公益诉讼在数量上也存在差距，例如，在2013到2018年间，欧盟国家的生态损害赔偿诉讼案件年均数达到了475件。由此可见，司法救济机制在我国环境保护中的作用并未得到充分发挥，环境损害司法救济机制亟待创新。

近年来，随着我国社会主义现代化进程的加快，环境问题日益成为全社会关注的热点问题。2012 年10 月，党的十八大报告首次把生态文明建设纳入我国社会主义建设的总体布局，成为“五位一体”建设的重要内容。2017年10月，党的十九大报告提出了“实行最严格的生态环境保护制度”，并强调要“健全严惩重罚等制度”，在此社会背景下，我国的生态环境损害赔偿制度应运而生。从我国目前出台的生态损害赔偿诉讼制度来看，生态损害赔偿诉讼尽管在诉讼目的、保护范围等方面与现有的环境公益诉讼具有高度契合性，但从《若干规定》的第16到18条内容来看，对两诉采取的是一种并轨运行模式，即针对同一诉讼标的，具有法定资格的环境公益诉讼和生态损害赔偿诉讼主体均可行使诉权而不受限制。同时根据《改革方案》的规定，我国目前在已有的环境民事公益诉讼制度基础上，还需要再建立“与生态环境损害赔偿诉讼相适应的诉前证据保全、先予执行及执行监督”等制度，并提出生态环境损害赔偿诉讼的相关立法要与环境公益诉讼制度相互衔接。基于此分析，本文认为，生态环境损害赔偿诉讼并非是一种特殊的环境公益诉讼，而是一种具有特殊功能与历史使命的新型诉讼形态。两诉在制度基础、价值功能、具体规范等方面均具有显著的不同。

从制度基础而言，生态环境损害赔偿的理论基础应源于我国《宪法》规定的国家环保责任。西方传统的诉讼信托理论在我国无法找到相适应的土壤，而我国特有的自然资源国家所有权理论也存在无法自洽的逻辑障碍，因而都存在解释力不足的问题。事实上，我国生态环境损害赔偿应从我国《宪法》规范寻找法理依据。根据《宪法》第9条、第26条的规定，国家有保护自然资源与生态环境的法定义务。2018 年，我国修订《宪法》第89 条规定，赋予国务院“生态文明建设”的法定职责。因此，从法教义学视角，生态环境损害赔偿制度中赋予行政机关行使诉权应是我国《宪法》“环境保护条款”的产物，是国家为实现“生态文明建设”政策目标而积极寻求的“行政权与司法权相互合作”的一次有益尝试[12](p82)。概言之，生态环境损害赔偿制度的正当性基础应溯源于《宪法》规定的“国家环保义务”与“生态文明建设”等政策目标规定。而环境公益诉讼的理论基础在学术界也存在较大争议，目前有影响力的学术观点包括公益信托理论、环境权理论、程序当事人理论以及能动司法理论等[13](p77)。由于环境公益诉讼在我国已实行近十个年头，其制度基础已较为完备，包括《民事诉讼法》第55 条、《环境保护法》第58 条等众多法律渊源。

从价值功能而言，环境公益诉讼的目的在于弥补环境治理中行政执法的效能不足，希冀通过提起环境公益诉讼从而补充环境行政执法，其制度原理在于通过放宽原告资格和拓展受案范围，使得“本无执法权的社会主体获得通过起诉追究违法者责任的权力”[14](p78)，从而达到与环境行政管制相类似的制度功效；从制度内容上看，尽管环境民事公益诉讼包含“民事”的法律语词，但是，无论是环境公益诉讼程序还是实体责任，均具有明显的法律强制性。只能依据法律规定而不能根据当事人意愿任意裁判或者依据私法规则自由处分，都清晰表明了环境公益诉讼的公法属性，本质上是一种替代性行政执法，法律性质应属于公法诉讼。在域外制度上，欧洲国家的环境公益诉讼基本上由行政法庭承担，只有极少数国家允许在民事法庭提起环境公益诉讼，因此，提起的环境诉讼基本属于行政诉讼[14](p90)。在责任方式上，美国公民诉讼只允许当事人提出民事罚款与禁令两种诉讼请求，其责任效果与行政执法并无本质区别。在德国，环保团体不可以对环境损害行为人直接提出“请求恢复或采取适当方式恢复的诉讼”[15](p9)，从而彰显了环境公益诉讼本质上并非民事诉讼，而是一种环境行政执法的替代措施与保障机制。环境损害赔偿制度的价值功能并非弥补执法动能不足，而是一种损害填补诉讼，旨在使受损害的环境资源或者生态功能恢复。鉴于环境损失的复杂性、间接性、潜伏性，现有的行政处罚等公法手段不能充分救济环境资源损失。例如，以环境行政执法领域常规的执法手段罚款而言，在环境行政处罚实践中，经常会出现即使是对环境损害行为处以天价罚款，也不足以弥补其对环境利益所造成的损害，基于此，我国借鉴世界各国的通行做法，在环境公益诉讼之外另行创立了环境损害赔偿制度，希冀借助民事责任的损害填补功能，通过赋予行政主体民事索赔权，以实现环境问题的负外部性内部化，从而强化行政主体在环境治理中的主体地位，彰显环境法所秉持的损害担责基本原则，从而使生态环境充分得到救济。

从规范构造而言，基于其制度功能的定位差异，两诉在规范构造上也大相径庭。环境公益诉讼作为一种替代性执法，对原告资格一般不做严格限定。如根据美国公民诉讼制度，所有公民皆可以成为环境公益诉讼的原告[16](p21)；在欧洲国家，环保团体可以成为环境公益诉讼的原告；而根据我国目前的法律规定，符合条件的环保组织或者检察机关都可以提起环境民事公益诉讼。而环境损害赔偿作为一项“成本高昂、技术复杂、负担沉重的特殊机制”[18](p139)，其诉讼主体应具有严格的法律限制，原告一般要求是具有法定环保职责的地方政府或者环保主管机关。如在美国，具有环境损害赔偿原告资格的是“联邦环境资源机构、州政府等政府主体”[17](p173)；在意大利，环保团体尽管可以提出环境损害赔偿诉讼，但一般仅作为第二顺位起诉人，起到“替补队员”作用。从适用范围角度来看，环境公益诉讼作为环境行政执法的替代机制，主要是弥补行政管制的失灵，因此，理论上在任何一个环境管制失灵环节都可以适用环境公益诉讼；而环境损害赔偿诉讼，世界各国无不对其适用范围严格限制。环境损害赔偿诉讼本质上是一个公共政策选择问题，其不仅要考虑损害的法律事实，更要平衡生态损害与其他社会活动的利益关系。而对于公益关系的平衡本是行政机关的主要职责，法院不宜过多介入。在域外法上，如美国法律规定生态损害赔偿受案范围仅限于“海洋、水体和土地领域”，且只有在法律规定的严重损害情形下才可适用；在欧洲国家，生态损害赔偿保护范围也极为有限，只限于“欧盟指令所调整的受保护的物种及其栖息地、水及土地”等领域。从法律责任角度分析，环境公益诉讼的法律责任方式是“停止侵害”，即通过申请禁令使诉讼原告取得类似于环境行政执法的权力，确保环境行政主体的环境保护职责真正得以实现；而生态环境损害赔偿诉讼的责任方式在于“恢复原状”，即生态损害修复或者赔偿。其制度目标旨在完善行政主体的环境治理手段，通过损害赔偿诉讼机制追究环境损害人的责任，从而全面救济与恢复受损的生态环境公众利益。

综上，通过考察生态损害赔偿诉讼法理基础与制度生成逻辑，生态环境损害赔偿诉讼是我国当前为弥补环境公益诉讼主体行为动能不足的限制而创新的一种环境损害司法救济机制。其法理基础应溯源于《宪法》规定的国家环保责任，其目的在于通过赋予行政机关司法索赔权，从而强化行政机关在环境治理中的主体地位。环境损害赔偿诉讼应以“损害填补”作为其价值依归，其理应与具有法律监督功能的环境民事公益诉讼形成相互配合诉讼救济机制，二者共同构成了当前生态环境损害司法救济制度的有机整体[18](p63)。但是，由于当前法律制度规范的缺位与错位，两诉机制在起诉原因、诉讼范围等方面的高度重合，其在实践中不可避免存在一定交集与冲突，从而如何调整两诉机制法律关系，成为我国当前生态损害诉讼实践亟待解决的关键问题。

二、实践考察：两诉在我国司法实践中的冲突表现及成因
根据我国生态环境损害索赔机制的总体设计，其包括环境公益诉讼和生态环境损害赔偿两种模式。由于两种索赔机制在很多方面的相似性，现有法律并未明确界分二者的法律关系，现有《若干规定》等司法解释尽管明确了生态损害赔偿优先于环境民事公益诉讼，然而从我国司法实践反馈的情况来看，两种诉讼机制的衔接与运行效果不甚理想，存在以下诸多困境。

1.损害赔偿磋商与环境民事公益诉讼的衔接不明确。在诉前程序的设立上，生态环境损害赔偿没有参照现有立法的规定，而是规定了独特的“磋商制度”，即磋商程序是该诉讼的前置程序。换言之，在提起该诉讼之前必须要进行磋商程序。然而，由于现有法律没有规定磋商程序与环境民事公益诉讼程序如何衔接，故两者在适用中不会产生互相阻断的效力。此时，实践中就可能会出现以下四种情形：一是在有权主体提起了环境民事公益诉讼但该诉讼程序没有完结时启动磋商程序；二是在有权主体提起环境民事公益诉讼的裁判生效后启动磋商程序；三是在磋商程序进行时，有权主体提起环境民事公益诉讼；四是磋商结束后，有权主体提起环境民事公益诉讼。第一种和第三种情形，在启动一项程序的同时又启动另一项程序，这违背了诉讼经济原则，既增加了工作成本，又浪费了司法资源。第二种情形会导致开展磋商工作的行政资源被无端浪费，降低赔偿权利人积极开展磋商工作的功能性与价值性。在第四种情形中，磋商结束后的结果有两种，一是磋商成功，双方达成协议；二是磋商失败，提起生态环境损害赔偿诉讼。在前者的情况下，会不可避免地导致司法资源的浪费；在后者的情况下，根据《若干规定》的规定，在提起生态环境损害赔偿诉讼之后，又提起环境民事公益诉讼的，则中止公益诉讼的审理，这同样会导致司法资源的浪费。

综上所述，由于磋商程序与环境民事公益诉讼的衔接存有空白，故在司法实践中适用两种程序时会导致国家司法资源的浪费，增加行政成本和司法成本。在我国目前法院案多人少的现状下，一方面要保证每一个案件都受到公平公正的对待，但同时也不能浪费资源，增加工作成本。

2.两诉的诉讼管辖不一致。根据《民事诉讼法》的规定，检察机关作为环境民事公益诉讼的第二顺位原告，即在有关机关和组织没有提起诉讼或者不存在有关组织或机关的，则由检察机关作为原告提起民事公益诉讼。此外，根据有关规定，由检察机关提起的公益诉讼的管辖法院只能为中级人民法院。然而根据《环境民事公益诉讼司法解释》和《若干规定》的要求，生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼原则上由中级以上的法院管辖，例外由基层法院管辖。由此可见，不同的法律对于两诉的诉讼管辖规定因提起诉讼的主体不同而有所区别。与此同时，根据《若干规定》的规定，针对同一损害生态环境的行为提起两诉的，此两诉的管辖法院都为审理生态环境损害赔偿诉讼的法院。然而如果检察机关和行政机关分别作为原告提起不同诉讼的话，此时根据相关规定，两种诉讼的诉讼管辖法院级别可能会不同，也就谈不上由同一法院的同一审判组织对两诉进行审理。故两诉的诉讼管辖衔接缺乏明确规定会造成对该两诉的管辖在司法实践中的适用存在不一致性，一方面会使诉讼的目的不能实现，另一方面也会使诉讼变得复杂，甚至增加当事人的诉累。

3.两诉的衔接存有不合理之处。根据《若干规定》的规定，当同时提起生态环境损害赔偿与环境民事公益诉讼时，法院应当先中止对后诉的审理。这样一刀切的中止对后诉的审理并没有很好化解两诉的冲突。两诉的适用范围依据现行立法的规定具有高度契合性。依据《若干规定》的规定，前诉主要适用对象为造成大型突发环境事件、特定区域生态环境受损、其他严重环境事件三种情形的行为①（一）发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；（二）在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；（三）发生其他严重影响生态环境后果的。。同时《环境民事公益诉讼司法解释》将后诉的适用范围限定为“已经损害社会公共利益或者具有损害，社会公共利益重大风险的行为”。具体而言，分为两大类：一类是对于环境公益已经造成了实际损害结果的行为，则可以对其提起该诉讼，这类诉讼的主要目的在于填补损害，是一种事后救济方式；一类是对环境公益虽在客观上没有造成实际损害，但是对环境公益却存有潜在危险的行为，对此行为也可提起该诉讼，这类诉讼的主要目的在于预防损害，是一种事先救济方式，将损害结果的发生扼杀在摇篮之中。从表述上来看，两诉的适用范围似乎并不一致，前诉的适用对象是环境公益实际受损的具体表现形式，属于后诉适用范围中的一种类型，故前诉的适用范围被后诉的适用范围所涵射。再者，如前所述，两者的诉讼目的具有一致性，进而两诉所认定的案件事实也应当具有一致性。然而根据《若干规定》的规定，尽管后诉一审辩论已经终结，案件事实已经基本查清，仍然应当中止该诉讼的审理，先审理前诉。此种情形下有重复审理之嫌，会增加当事人的诉累，导致司法资源的浪费。

三、路径完善：规范层面上衔接规则的细化与填补
（一）建立行政机制为主导、司法索赔为兜底的环境损害救济机制
如前所述，鉴于环境问题的复杂性、复合性、专业性、滞后性、科技性、不确定性等特征，世界各国对于环境问题的治理无不依赖于行政权这一积极、灵活、富有效率的公共权力，并基本都经历了从消极行政到积极行政的发展历程。因此，我国治理环境问题也应通过合理配置行政权力，如通过环境规划、环境许可、环境评价、环境信息公开等手段预防环境问题的发生。在实际发生环境损害时，通过行政处罚、行政代履行等手段责令恢复环境生态功能。当然，重视行政管制为主导并非否定司法索赔的重要性，基于生态环境损害的潜伏性、积累性、复杂性特征，在某些特定情形下受损的生态环境会出现不可逆性与不可修复性，政府部门的监管手段难以发挥其应有的作用[19](p19)，此时，国家应诉诸司法机制，启动生态损害诉讼赔偿机制，责令生态损害赔偿义务人对环境损害行为进行修护或者经济赔偿，从而救济生态环境公共利益。总而言之，我国应根据行政权和司法权的权力特性，考虑环境问题的复杂性与专业性等特征，合理配置行政权与司法权，构建功能互补、体系完备的以“行政权为主导、以司法权为兜底”的生态环境损害救济机制

（二）完善行政损害赔偿诉讼为优先、环保公益诉讼为补充、检察机关公益诉讼为保障的“三层递进”生态损害诉讼赔偿机制。
虽然《若干规定》规定了两诉的审理顺序，但是，通过梳理我国司法实践，我国各地法院在审理生态环境损害案件时依然采取单兵作战的方式，并未形成协同并进的整体性思路，从而在环境公益保护中实际产生了“叠床架屋”的后果[20](p78)，这不仅会导致我国司法资源的浪费，也违反了“一事不再理”的司法原则，加剧了实践中的司法不公正。因此，为了避免司法资源浪费及重复起诉的风险，使两诉在司法适用中更加合理，应当对两诉设立明确的审理顺位。

首先，规定行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼作为第一顺位。从我国国家机关职能定位而言，环境保护是行政机关的法定职责，提起生态环境损害赔偿是行政机关履行该行政职责的重要方式，是其本职工作。而检察机关作为国家权力监督机关，主要的职责在于法律监督，督促行政机关积极履行环保职责，而非充当环境公益诉讼的“急先锋”。社会组织是我国环境保护的重要参与者，提起公益诉讼是公众参与原则在环保领域的重要体现和实现途径，是对我国环境管理工作的一种补充。因此，环境损害司法救济首先应当由行政主体来承担；其次，考虑到生态环境损害等问题的专业性极高，行政机关的技术条件、行政人员的专业素质以及处理环境问题经验相对于社会组织和检察机关更具有比较优势；再次，行政机关因其所享有的行政职权，其通过行政监督、群众举报等方式一般最先接触环境问题，对损害事实的了解程度也会相对更高。

第二，将社会组织提起环境民事公益诉讼放在第二顺位。众所周知，环境保护不仅需要维权的意愿与动力，更需要维权的能力。首先，社会组织缺乏提起环境诉讼的专业技术条件与手段。社会组织要提起环境公益诉讼时，其所需要的一些证据材料依赖于环境监管部门的有效配合，如需要环保部门提供生态环境损害行为人的相关信息等。其次，社会组织诉讼资金不足。环境问题维权往往需要巨额资金支持，面对日益增加的环境纠纷案件，“只有百分之四的环保组织表示可以完全承担公益诉讼的费用，其他组织则表示难以接受或无法负担得起其中的费用”[21](p45)。因此，尽管大多数环保组织符合提起诉讼的原告资格，但是面对庞大的诉讼耗费这一现实窘境，其客观上往往也无能为力。基于此，将社会组织提起诉讼放在第二位，一方面可以缓解社会组织所面临的资金压力，另一方面也能够对行政机关履行环保职责予以监督，有效督促政府部门积极履行法定的环保义务。

第三，将检察机关作为提起环境民事公益诉讼的“兜底原告”。一方面，检察机关作为我国的法律监督机关，对行政机关行政职责的履行起着监督的作用，是公权力内部的监督者。如果行政机关怠于履行职责而不开展索赔磋商或者提起诉讼的，检察机关可以通过提出检察建议要求其积极履职。另一方面，检察机关作为国家公共利益的代表，在行政机关或者相关组织未提出诉讼的情况下，检察机关再以公益代表人的身份提起环境民事公益诉讼，依法履行检察公益诉讼职能，从而对我国环境公益损害提供兜底保护，构筑我国环境公益保护的最后一道防线。

（三）合理定位磋商机制，调节磋商与环境民事公益诉讼机制的关系
我国在《改革方案》中并没有规定磋商机制，《若干规定》在吸收各地损害赔偿经验的基础上，创设了磋商机制。相对于诉讼机制，磋商机制更加柔化，其通过与赔偿义务人平等协商，由于尊重了赔偿义务人的平等主体地位，导致生态损害事实和损害后果更加容易被认定。如果达成赔偿协议，由于该协议是赔偿义务人自主选择的结果，在心理层面也更加容易接受，从而在赔偿协议履行方面比诉讼具有更佳的社会效果，也避免了诉讼程序所带来的诉累，节约了时间成本，更有利于对遭到损害的生态环境及时进行修复，降低了损害结果进一步加剧的风险[22](p114-120)。总而言之，磋商制度相对民事公益诉讼而言在生态环境修复、保障公众的健康权方面效率性更强。

一是，增加诉前甄别这一程序。当社会组织或检察机关向法院提起环境民事公益诉讼时，法院应当在立案后及时通知相关行政机关[23](p90-100)。由相关行政机关对案件是否属于生态环境损害赔偿的适用范围进行审查，并将审查结果及时书面告知法院。若审查结果是肯定的，法院应当中止对前诉的审理，并告知社会组织或检察机关中止审理的理由；同时相关行政机关应当积极启动磋商程序。反之，若审查结果是否定的，则法院继续审理前诉。

二是，应当建立磋商共参共享制。相关行政机关甄别案件属于生态环境损害赔偿诉讼适用对象的，其在启动磋商程序时，应当将磋商的时间、地点、方式、对象、事由等告知社会组织、检察机关，邀请其一起参加该程序。在磋商过程中，针对社会组织、检察机关提出的意见也应当考虑。此外在磋商结束后，无论磋商是否成功，都应当通过一定的方式将磋商结果告知社会公众，这是对公众知情权的保障。

四、结语
由于目前法律规范的缺位与错位，两诉目前无法形成明确的功能界分以及程序协调。通过考察生态损害赔偿诉讼的法理基础与制度生成逻辑，我国应明确生态损害赔偿诉讼是我国新历史阶段为应对环境保护所构建的全新诉讼形态，属于我国在诉讼领域重大的制度创新。其主要应承担生态环境损害填补的职能，弥补环境行政执法手段不足的缺陷。相反，环境民事公益诉讼应退守环境行政执法的替代机制地位，弥补行政执法动能不足的缺陷，承担起生态环境保护的预防职能。

在具体程序协调方面，生态环境损害赔偿制度的完善包括优化行政权与司法权的配置，构建行政磋商优先、诉讼赔偿兜底的诉讼索赔机制；处理好目前生态环境损害赔偿与环境公益诉讼的顺位关系，明确生态环境损害赔偿优先于环境公益诉讼的损害索赔机制，构建起行政机关、环保组织、司法机关相互协作、共同推进、多层次的生态环境损害求偿主体结构。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2022.01.012

[中图分类号]D922.6

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2022）01-0119-10

基金项目：2019年度江西省高校人文社科项目“生态损害赔偿与环境民事公益诉讼的衔接机制研究”（FX19101）；江西生态文明建设制度研究中心开放基金项目“生态地役权视域下的农地保育制度研究”(JXST2005)；教育部人文社会科学基金项目“生态地役权视域下的林地保护制度研究”（16YJA820006）。

作者简介：黄胜开(1973—)，男，法学博士，东华理工大学文法学院教授、硕士生导师。

责任编辑 杨 幸