财政可持续性与地方政府教育努力程度

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财政可持续性与地方政府教育努力程度*
陈 丽 邓微达 王智烜

[提 要] 财政可持续性是影响政府教育努力程度的重要因素。本文基于2015—2019年城市面板数据测算了地方政府的财政可持续性指标，考察了财政可持续性对地方政府教育投入水平的影响。研究发现：我国大部分地级市都处于财政可持续状态，地方政府逐年上升的财政可持续性风险将降低政府教育努力程度，这一效应在东部地区和中部地区以及经济较发达城市尤为显著。

[关键词] 财政可持续性；教育努力；地方政府债务

一、引言
教育是提升国民素质、加快经济发展、促进社会进步的重要基石。随着人口老龄化加快带来的“人口红利”消失，全面发展教育事业、加快人力资本积累成为我国实现经济社会高质量发展的重要路径。习近平总书记曾经强调“教育是国之大计、党之大计”。(1)《坚持中国特色社会主义教育发展道路 培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人》，《人民日报》，2018-09-11。这体现了党和国家对教育事业发展的高度关注。然而，根据委托代理理论，不同层级政府追求最优目标的差异性(Li & Zhou，2005)将产生不同的教育支出偏好和教育努力程度。作为我国教育经费投入的主要来源，财政性教育经费占比近年呈缓慢下降趋势；而在民办教育的崛起之下，非财政性教育经费占比则不断上升(田志磊，2019)。同时，不同地区间地理位置和经济发展水平差异导致的地区间教育经费和教育水平的不平衡也是我国教育事业发展所面临的重大问题。尤其是当地方政府财政压力增大时，往往更倾向于压减教育支出来腾挪财政空间(吴敏和周黎安，2020)。当前，我国以大规模减税降费、民生支出增加为主要举措的积极财政政策使得地方政府面临收入增长受限、支出任务艰巨等问题，同期地方政府债券存量规模还在持续攀升，政府收支压力与偿债压力的叠加将进一步缩减财政空间。由此，关注这一背景下的财政压力引致的政府支出行为倾向对于我国发展教育事业意义重大。

学术界通常以财政收支缺口或压力冲击来衡量政府财政压力，并基于此研究其对政府教育支出偏向的作用效应。部分学者的研究认为，地方政府面临财政压力增加时将采取“有保有压”的支出策略，呈现倾向生产建设支出、压减民生服务支出(余靖雯等，2018；吴敏和周黎安，2020)，保障社保就业支出、压减教育医疗支出(杨得前和汪鼎，2021)的选择偏好。还有部分学者认为财政压力环境对市级政府教育支出的影响比较微弱(谭之博，2015)，甚至产生牺牲部分支出来支持教育、科技等重点支出活动的倾向(席鹏辉和黄晓虹，2020)。由此可见，应对不同的财政压力来源，地方政府的支出倾向并不固定，相应的教育努力程度也存在差异。然而，这些文献所考察的财政压力，基本都局限于政府收入或支出变动，鲜有文献关注债务规模对地方政府财政状况的影响。事实上，财政压力来源于政府实际财政能力与现实财政需求的失衡，既表现为财政收支的长期失衡，也表现为面对债务扩张、流动性不足等财政挑战时的财政疲劳(Skidmore & Scorsone，2011；朱军等，2019)，与短期收支不匹配引起的财政赤字存在明显差异。同时，也有学者证实了债务水平对政府教育支出的顺周期性将导致地方政府压缩教育投入、削弱人力资本积累(梅冬州和韦彩宁，2019)。因此，综合考虑财政收支压力和偿债压力相互作用下的政府财政状态，有利于更为准确地衡量财政压力对地方政府教育努力程度的影响。

据此，本文结合2015—2019年我国299个地级市的面板数据，参考Bohn(1998)构建的财政反应函数，将财政收支和政府债务纳入跨期预算现值约束条件中。首先，本文测算了财政可持续性指标，该指标反映地方政府因财政能力与财政需求长期失衡引致的财政压力与风险；进而，本文站在更全面的视角上考察政府整体财政压力变化对教育投入的影响。本文主要探讨两个问题：一是在党中央对财政政策有效性和可持续性的持续关注和决策部署下，地方政府在财政实际运行过程中是否确保了财政可持续性？二是以财政可持续性度量的财政压力会对地方政府教育投入产生什么影响？本文可能的边际贡献体现在：第一，区别于已有研究仅从收入端或支出端冲击来衡量财政压力，本文统筹考虑政府收支联动与举债行为对财政压力的影响，构建了更为微观的、反映财政风险的地级市层面的财政可持续性指标，为研究政府财政压力相关问题提供了有益补充。第二，目前国内学者主要关注省级层面影响财政可持续性的因素，或是狭义财政压力引致的教育支出偏向问题，尚无文献研究财政可持续性对地方教育投入的影响。本文的研究试图在“保障民生、教育优先”的政策要求和“收支失衡、债务剧增”的财政现实中，为新发展阶段调动地方政府发展教育事业的主动性、促进经济社会平稳和可持续运行提供解决思路。

二、理论分析与研究假说
(一)财政可持续性的度量
财政可持续性研究的是作为经济实体的国家的债务偿还能力(Buiter，1985；Blanchard et al.，1990)，强调了政府当期以及未来所拥有和获得的全部收入与资源能够保证其履行偿债义务与支出责任。一些学者基于政府债务率来衡量财政可持续性的方法，仅考虑了政府当期债务水平带来的风险，忽视了地方政府应该承担的其他支出责任。而这两个因素都将对政府收支运行产生重要影响。为此，本文借鉴Bohn(1998)和Ghosh et al.(2013)的研究思路，通过政府盈余对债务水平的财政反应函数，以实际债务水平与债务上限的差值来衡量财政可持续性。其优势是同时考察了政府通常面临的财政收支压力和债务偿还压力的影响，比较符合本文理解的财政可持续性概念。国内学者也以类似方法测算了省际层面的财政状况(杜彤伟等，2019)，其结果表明我国部分省份已经呈现财政不可持续特征。考虑到既有文献采用这一方法衡量财政可持续性时还存在指标设定上的一些不足，本文基于此做出以下调整：一是Ghosh et al.(2013)以发达经济体为研究对象，其假设前提是政府能够以无风险利率向社会借款直至政府债务上限。但这一假设不适用于我国国情。随着政府债务规模的扩大，其风险溢价将呈现上升趋势。所以本文考虑风险溢价时，用地方政府债券加权票面利率来替代无风险利率。二是国内的研究将财政盈余局限于一般公共预算体系，忽略了政府性基金偿还专项债券融资的事实，研究结论存在一定偏误。本文从全口径预算体系出发，综合考虑一般公共预算收支、政府性基金预算收支以及财政转移支付对地方政府收支缺口的影响，采用的是更体现我国政府偿债能力和预算体制的财政盈余口径。由此，我国政府债务的动态演化方程为：

di,t-di,t-1=(ri,t-gi,t)di,t-1-si,t

(1)

式中，di,t和si,t分别为第i个地级市政府第t年的债务率和盈余率；ri,t和gi,t分别为债务利息率和经济增长率。根据式(1)，地方政府债务是否稳定可控取决于经gi,t调整后的债务利息率和财政盈余率。只要财政盈余率大于调整的债务利息水平，那么地方政府就能确保财政运行的可持续性。国内外学者在研究中已经证实了财政盈余率对前一期债务率存在非线性反应特征，将地方政府财政反应函数设定为：

si,t=f(di,t-1)+μi,t+εi,t

(2)

式中，f(di,t-1)为前一期债务率的连续可微的一元高次方程，μi,t为除债务率以外影响盈余率的其他因素，εi,t为服从独立同分布的外生冲击。在这一设定下，将式(2)回归得到的参数估计值代入式(1)，即可得到地方政府债务率的上限为以下方程的最大实数解width=44,height=20,dpi=110

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(3)

本文定义的地方政府财政可持续性即为债务上限width=38,height=20,dpi=110与实际债务率di,t-1的差值。这一数值越大意味着地方政府越能维持财政可持续性，从而实现政府职能作用的财政压力就越小。

(二)财政可持续性对地方政府教育努力程度的影响分析
由于本文以财政可持续性指标作为财政压力的代理变量，既与地方政府债务水平挂钩，又体现了财政收支的可支配空间，其对政府教育投入的影响自然也要从偿债压力和收支压力两个方面来考虑。

从财政可持续性对政府教育努力程度的正向效应上看：第一，政府债务水平居于高位，一方面意味着实际债务水平与债务上限之间的财政空间压缩，促使地方政府实行顺周期政策(Huidrom et al.，2018)，在经济下行期间压减财政支出规模；另一方面意味着地方政府较重的债务还本付息负担将进一步挤占其他财政支出，债务水平越高，财政越不可持续。在整体支出规模压缩的条件下，地方政府出于优先发展经济的考虑将会减少教育领域财政支出水平。第二，财政收支缺口增大带来的财政压力是影响政府行为的重要因素，这将促使地方政府调整收支策略，通过对财政收入的重新安排或财政支出结构的重新调整来适应财政可持续性状况。一方面，从收入效应角度考虑，较小的财政收入规模压缩了地方公共产品与服务的资金来源。相应地，地方政府教育努力程度也会有所下降。另一方面，从增长效应角度考虑，教育等公共产品投入的短期经济效益低于其他生产性项目(Grisorio & Prota，2015)，地方政府出于经济发展和政绩考核的考虑，将会产生“重基建、轻民生”的支出结构扭曲，从而在财政盈余不足、财政可持续性下降时倾向于压缩教育类公共产品的支出规模。

从财政可持续性对政府教育努力程度的负向效应上看：第一，政府债务既因还本付息负担挤出财政空间，也因其新举借债务带来的收入为民生支出提供了资金支持。尤其是2014年修订的《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)将地方政府债务资金的用途限定在“公益性资本支出”上，在一定程度上为教育类支出提供了保障。从债务角度来看，偿债压力增加了政府收支运行风险，降低了财政可持续性，但却通过债务收入效应达到增加政府教育支出的效果。第二，作为政府提供公共产品和服务的基本资金来源，税收收入下降增大了财政可持续性风险，但同时也可能造成“公共产品和服务价格下降”的财政幻觉。这意味着财政收入下降可能会增加地方对教育类公共产品的需求，进而扩大政府的教育支出规模。

基于上述理论分析，本文提出以下研究假说：

假说 财政可持续性对地方政府教育努力程度具有正向促进和负向抑制两种效应，其最终影响的大小和方向取决于两种效应的对比。

在减税降费政策持续释放红利和政府债务规模持续攀升的背景下，当前我国地方政府财政可持续性与教育支出水平之间的作用关系，还需要结合实证检验结果来进一步探究。

三、实证策略与数据说明
(一)模型设定
考虑到政府动态调整收支行为导致的路径依赖问题(Feld et al.，2020)以及地方政府可能存在的“财政疲劳”现象(Ghosh et al.，2013)，本文引入财政盈余率的滞后项构建了动态非线性面板模型，为后续测算财政可持续性提供了基础。

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(4)

式中，surpi,t表示第i个地级市第t年的财政盈余率；width=90,height=17,dpi=110和width=38,height=17,dpi=110分别为负债率的水平项、平方项和立方项；Xi,t为控制变量，包括政府支出波动expfi,t、经济周期波动cycli,t、贸易开放度openi,t、实际GDP增长率gi,t、固定资产投资比重investi,t、人口比重popi,t；μi为个体固定效应，δt为时间固定效应。

为探究近年来财政可持续性对地方政府教育努力程度的影响，本文设立了如下模型：

edui,t=α+βsustaini,t+θZi,t+δt+εi,t

(5)

式中，edui,t为地方政府教育努力程度；sustaini,t为财政可持续性指标；Zi,t为控制变量，包括转移支付transferi,t、财政收入分权revdi,t、财政支出分权expdi,t、财政透明度transpi,t、财政自给率FSRi,t、人口密度denstiyi,t、固定资产投资比重investi,t、人均实际国内生产总值pgdpi,t、基础设施建设infrai,t、产业结构industi,t、教育从业人员比重educati,t、学校数量比重schoi,t；δt为时间固定效应。

(二)变量说明
1.被解释变量。

(1)政府财政盈余率。基于前文分析，在测算财政可持续性指标的动态非线性面板模型中，本文的财政盈余率为：

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(6)

式中，r为一般公共预算收入，e为一般公共预算支出，fr为政府性基金预算收入，fe为政府性基金预算支出，gtr为一般性转移支付，str为专项转移支付，retu为税收返还，ngdp为地方政府的名义GDP。

(2)政府教育努力程度。本文用两个指标来衡量教育努力程度：一是教育投入情况，用教育支出占一般公共预算支出的比重来表示，反映地方政府的教育支出偏好；二是师资力量情况，用教师数量与学生数量的比值来表示，体现地方政府的教育重视程度。一般而言，地方政府在教育方面的财政努力程度越高，其教育投入就越大，师资情况就越好，同等数量的学生对应的教师数量就越多。本文在基准回归中用教育投入情况来考察财政可持续性的作用效应，在稳健性检验中用师资力量情况进行佐证。

2.重要解释变量。

(1)政府负债率。在本文的财政反应函数中，地方政府负债率用一般债务余额与专项债务余额之和占名义GDP的比重来衡量。与此相对应，债务利息率为省级层面政府债券加权票面利率。此外，考虑到城投债的影响，在稳健性检验中将地方政府债务口径调整为债务余额与城投债余额之和，对应的债务利息率则为地方政府债券与城投债债券票面利率的加权计算结果。

(2)财政可持续性。本文运用式(4)估计得到的非线性财政反应函数，以债务实际值与债务上限之间的差额来衡量地方政府财政可持续性，分别得到仅考虑政府债务余额的狭义财政可持续性指标和包含地方债与城投债的广义财政可持续性指标。

3.工具变量。尽管本文控制了较多变量以尽可能减少遗漏变量偏误导致的内生性问题，但教育支出作为财政支出的重要组成部分也将通过财政盈余率影响财政可持续性。这种反向因果关系引致的内生性将导致参数估计结果偏差。为了解决这一识别问题，本文借鉴王峤等(2021)的研究，采用城市地形起伏度作为财政可持续性指标的工具变量。其合理性主要体现在：第一，满足工具变量与解释变量相关的相关性原则。地形起伏度是影响人口分布密度和经济发展水平的重要因素(封志明等，2011)，城市地形起伏度越大，人口密度越低、土地开发难度增大、基础设施建设成本增加。这些与经济发展密切相关的因素都会制约经济发展，从而引起财政可持续性风险向高起伏度地区集中。第二，满足工具变量与误差项不相关的外生性原则。城市地形起伏度作为自然地理变量，其天然的外生性特征决定了地形起伏与教育支出之间几乎不存在直接联系，而是间接通过财政可持续性来影响政府教育努力程度，符合工具变量的外生性要求。

4.控制变量。

(1)动态非线性面板模型中的控制变量。政府支出波动和经济周期波动将对地方政府财政盈余产生影响。这里分别以去除趋势值的一般公共预算支出缺口实际值、去除趋势值的产出缺口实际值来衡量，趋势值用Hodrick-Prescott滤波来处理，平滑参数根据年度数据的常规处理设定为6.25。贸易开放度衡量了一个地区市场的开放程度和市场活力，以进出口总额占名义GDP的比重来衡量；实际GDP增长率对财政收支的影响取决于政府所采取的财政政策，以2015年为基年来计算。固定资产投资比重是城市资产流动与投资效率的反映，以固定资产投资总额占名义GDP的比重来衡量。人口比重是影响经济社会发展的基础变量，以户籍人口占全国总人口的比重来衡量。

(2)固定效应模型中的控制变量。转移支付是补充地方政府财力的重要来源，以一般性转移支付和专项转移支付之和占名义GDP的比重来衡量。财政收入分权和支出分权是重要体制因素，以市人均财政收入占中央、省、市人均财政收入之和衡量收入分权，以市人均财政支出占中央、省、市人均财政支出之和衡量支出分权。财政透明度为全口径财政透明度总得分与当年评估总分的比值。财政自给率为一般公共预算收入与一般公共预算支出的比值，反映政府对转移支付的依赖程度。人口密度体现的是教育资源的竞争程度，以户籍人口总数与行政区域面积的比值来反映。人均实际GDP为实际GDP与户籍人口总数的比值。基础设施建设情况为公路里程数与行政区域面积的比值，反映了公共服务的供给水平。产业结构为第一产业增加值与名义GDP的比值，第一产业比重越大，地方政府用于非农业领域的支出就越少。教育从业人员比重和学校数量比重反映当地拥有的教育资源情况，前者为全市教育从业人数与城镇就业总人数的比值，后者为大、中、小学及职业学校总数与全省学校总数的比值。

(三)数据来源与统计特征
受2014年《预算法》修正的影响，2015年前后政府债务数据不可直接比较，且文章主要关注新时代以来我国财政可持续性对地方政府教育努力程度的影响，故本文以我国299个地级市为研究对象，时间跨度为2015—2019年。地级市相关数据大多来源于《中国城市统计年鉴》(2016—2020年)和WIND数据库；财政转移支付数据(包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还)来源于全国地级市决算报告及其附表(2015—2019年)；财政透明度数据来源于清华大学公共管理学院发布的中国地级市政府财政透明度数据(2015—2019年)。为消除价格因素的影响，本文以2015年为基期进行数据处理，各变量的描述性统计特征如表1所示。结合变量的描述性统计结果，本文主要变量的组间标准误与总体标准误非常接近，数据差异主要源于城市间差异，原因可能是本文采用的数据时间跨度较小，其间没有发生对主要变量产生重大冲击的政策。比如，教育支出比重的组内标准误为0.012，组间标准误为0.034，总体标准误为0.036。如果控制了城市固定效应，将导致财政可持续性对地方政府教育努力程度的影响难以估计。同时，本文的工具变量(城市地形起伏度)在这一时间跨度内也不随着时间变化。基于此，参考Gonzalez-Navarro & Turner(2018)、王峤等(2021)的处理方法，本文在式(5)中不控制城市固定效应。

四、实证检验与结果分析
(一)非线性财政反应函数与财政可持续性
基于式(4)，我国地方政府财政反应函数估计结果如表2所示。由于财政盈余率存在的路径依赖影响，最小二乘估计量(OLS)将高估、固定效应估计量(FE)将低估财政盈余率参数值，其结果仅作为检验广义矩估计量(GMM)的参考区间(Angrist & Lavy，2009)。考虑到数据时间跨度较小、地级市面板数据存在异方差、原数据中部分变量存在缺失值等因素，本文采取基于垂直离差的系统两步GMM方法来估计财政反应函数，其合理性有两个方面：一是被解释变量为财政盈余率，本身就是财政收入与财政支出的差分项，则盈余率的差分项可以认为是财政收支差分两次的结果，从经济含义上看财政盈余率与不随时间变化的变量之间“不相关”的假定基本成立；二是结合列(3)～列(6)的Arellano-Bond自相关检验和Hansen过度识别检验结果，以上回归均接受了“扰动项无自相关”和“所有工具变量外生”的假设。此外，通过Sargan-Hansen过度识别差值检验(Sargan-Hansen difference test)并结合各解释变量的经济含义，除了地方政府债务率为内生变量外，本文在财政反应函数中的其余解释变量均为外生变量。结合MMSC准则(Andrews & Lu，2001)，本文选择表2中列(5)作为测算我国地方政府财政可持续性指标的基准方程。

表1 变量的描述性统计

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表2 地方政府财政反应函数估计结果

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注：圆括号内为回归参数的标准误差，方括号内为p值；*，**和***分别表示在10%，5%和1%的水平下显著。下表同。

结合表2的回归结果，这里有两个基本结论：第一，地方政府财政盈余率存在较大路径依赖，线性模型和非线性模型均说明地方政府前一期财政盈余率将在很大程度上影响当期财政盈余率(0.75左右)，在这种惯性作用下可能会导致财政风险的积累。第二，我国地方政府的财政盈余对政府债务确实存在非线性反应特征。表2列(5)表明，财政盈余对政府债务水平项和立方项在5%的显著性水平上分别呈现正向响应(0.113)和负向响应(-0.173)，意味着我国地方政府面对债务攀升将主动提高财政盈余率以控制财政运行风险，但通过财政盈余应对政府债务压力的调整能力是有限的，已经呈现财政疲劳现象。将列(5)得到的相关参数代入式(2)～式(3)，借助Matlab软件测算得到我国地级市政府的财政可持续性指标。我国地方政府的财政可持续性情况如图1所示。在本文研究的299个地级市中，有271个地级市处于财政可持续性状态，有28个地级市财政不可持续，且主要集中于西部和东北部地区。从整体上看，2015—2019年我国地方财政可持续性指标主要集中在0.5～0.8之间，表明我国地方政府财政运行尚处于较安全区间。但2019年地方政府财政可持续性指标的明显下降意味着财政压力增大，这启示我们应该特别注意防范地方财政收支风险，把握好财政政策有效性和可持续性的平衡。

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图1 2016—2019年我国地方政府财政可持续性核密度图

(二)财政可持续性对地方政府教育努力程度的影响分析
表3报告了式(5)的基准回归结果。不论是否考虑中国式分权制度的影响，财政可持续性对地方政府教育努力程度均呈现正向效应，意味着当地方政府财政压力增加时，收入效应与增长效应的主导作用将引起政府压缩教育类公共产品的支出规模。列(3)和列(4)在此基础上加入了时间固定效应，各变量的回归参数符号与列(1)和列(2)基本一致。

表3 财政可持续性对教育努力程度的基准回归结果

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基于前文的分析，地方政府财政可持续性与教育努力程度之间存在的相互因果关系带来了内生性问题，这里将地形起伏度作为财政可持续性的工具变量，采用工具变量法再次进行回归，结果如表4所示。首先，根据第一阶段的不可识别检验结果，列(1)和列(2)中Kleibergen-Paap rk LM统计量的p值均小于0.01，拒绝了工具变量与内生解释变量不相关的原假设。其次，进行工具变量弱识别检验，Kleibergen-Paap Wald rk F统计量分别为9.115和12.979，基本满足“F统计量大于10”这一经验法则，且大于Stock-Yogo的15%临界值8.96，说明不存在弱工具变量问题(方红生等，2020)，本文选取城市地形起伏度作为工具变量较为合适。

表4 财政可持续性对教育努力程度的工具变量回归结果

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注：花括号内为F统计量。下表同。

从表4汇报的第一阶段回归结果来看，地形起伏度对政府财政可持续性产生了显著负向影响，既说明选取的工具变量满足相关性原则，也表明高地形起伏度地区将面临更大的财政可持续性风险。从第二阶段回归结果来看，财政可持续性指标的系数在1%的显著性水平上仍为正，与基准回归中的结论保持一致，进一步证明了财政可持续性对地方政府教育努力程度的正向效应。同时，工具变量回归得到的财政可持续性系数明显增大，表现为财政压力每增大1%，地方政府用于教育类公共产品的供给就下降0.197%(列(4))，意味着内生性问题的存在低估了财政可持续性风险对地方政府教育努力程度的抑制作用。此外，转移支付和财政分权变量的估计系数绝对值有所增大且更为显著，意味着财政体制因素对政府教育支出比重产生了显著作用。以上结果说明采用工具变量法控制相互因果关系后得到了比较稳健的结果。

五、稳健性与异质性检验
(一)稳健性检验
为了保证基准回归结果的可靠性和研究结论的可比性，本文基于表4的列(4)，分别从数据标准化、剔除省会城市样本、更换被解释变量、更换解释变量四个方面进行了稳健性检验，结果如表5所示。第一，考虑到各个变量在量纲和数量级方面存在的差异将对回归结果产生一定影响，本文采用Min-Max标准化方法，将变量转化为无量纲的归一化数据进行回归，得到表5中的列(1)。标准化后的回归结果显示，财政可持续性系数显著为正且系数明显增大，说明去除量纲放大了财政可持续性对地方政府教育支出的影响，证实了估计结果的稳健性。第二，由于省会城市在政治地位、经济实力、政策扶持等方面与一般地级市存在较大差异，本文将剔除了省会城市的样本再次进行回归，得到表5的列(2)。实证结果表明，一般地级市的财政可持续性对政府教育支出的作用显著为正，是否为省会城市对这一结论没有明显影响。第三，除了教育支出比重以外，师资力量也是衡量地方政府对教育重视程度的一个重要指标。为了加强实证结论的稳健性，本文将基准回归中的被解释变量替换为师生比进行回归。表5列(3)的回归结果说明，地方政府财政可持续性越强，其对教育的重视程度越高，地方政府有更大动力提高师生比，替换被解释变量并未从本质上影响研究结论。第四，虽然2014年国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)将地方政府债务限定在政府债券形式的一般债务和专项债务范围内，但现实中地方政府依托融资平台绕开监管而发债的行为屡见不鲜(马万里，2019)，其中很大一部分就是城投债。城投债作为地方政府在法定债务限额之外的隐性债务，将给地方政府带来巨大财政压力和风险隐患(黄春元和毛捷，2015)。基于这一考虑，国内不少学者在研究地方政府债务问题时，也都将地方政府债务余额和城投债余额之和作为债务水平的代理变量(毛捷和黄春元，2018；张学诞和李娜，2020)。所以从更大的统计口径来衡量当前地方政府的债务水平，在一定程度上能够反映地方政府面临的财政风险，从而影响地方政府的财政可持续性。(2) 由于城投债的信用债券特征及其构成复杂性意味着地方政府并不一定为城投债承担偿还担保等责任，所以用这一广义统计口径衡量的政府债务水平可能与真实债务水平存在偏差。不过这并不影响本文的研究结论。由此，本文用广义政府负债率(地方政府债务余额与城投债余额之和占名义GDP的比重)替代原来的政府负债率，重新估计式(4)并得到与广义债务对应的广义财政可持续性指标，以探究债务规模扩大引致的财政可持续性风险如何影响政府教育努力程度。相关变量的描述性统计特征见表1。为了论证财政可持续性与政府教育支出之间的关系不受指标测算的影响，本文更换解释变量为广义财政可持续性指标进行稳健性检验，得到表5的列(5)。可以看到，考虑地方城投债的影响后，财政可持续性对地方政府教育努力程度的影响在10%水平上显著为正，系数值略有减小，基准回归结论是稳健的。同时，由于表5中列(3)和列(5)的弱识别检验显示存在弱工具变量问题，本文采用对弱工具变量更不敏感的有限信息最大似然估计法(LIML)重新估计(方颖和赵扬，2011)，表5中列(4)和列(6)的参数符号依然为正意味着结果比较可信。

此外，为了避免工具变量选择对回归结果的影响，本文分别选取地区互联网宽带用户数和移动电话用户数作为财政可持续性的工具变量。从相关性原则上看，信息与通信技术作为投资要素，对资本积累和经济增长起到重要拉动作用(Sharma et al.，2021)，且信息与通信技术发展伴随的信息不对称性降低也有利于居民监督地方政府的财政收支和举借债务行为(邵磊和唐盟，2019)，所以互联网宽带用户数与移动电话用户数对财政可持续性将产生重要影响，满足相关性要求。从外生性原则上看，根据财政部印发的《2021年政府收支分类科目》，我国政府教育支出主要用于教育管理事务、教育资助补贴、教学设施建设与维护等基础方面，很难与互联网宽带用户数和移动电话用户数产生直接联系，基本满足外生性原则。表6的列(1)～列(4)通过了不可识别检验、弱识别检验和过度识别检验。回归结果显示，工具变量选择对于本文研究结论没有明显影响，财政可持续性对地方政府教育支出仍为正向影响。

表5 财政可持续性对教育努力程度的稳健性检验结果

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表6 工具变量稳健性检验结果

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(二)异质性检验
我国幅员辽阔，各个城市因不同的区位分布、资源禀赋引起的经济发展水平差异可能造成研究结论的异质性。由此，本文分别从区域分布维度和经济发展维度出发，用城市地形起伏度和互联网宽带用户数作为财政可持续性的工具变量，考察财政可持续性影响地方政府教育努力程度的城市差异。由于弱工具变量问题的存在，本文采用LIML方法回归得到了基本一致的结果，此处不再列示。

第一，从区域分布维度划分东中西部地区。在国家统计局划分的东部地区、中部地区、西部地区和东北部地区的基础上，本文将东部地区和东北部地区合并为东部地区，研究在不同区域分布下，财政可持续性对地方政府教育努力程度的影响。表7列(1)～列(3)的回归结果显示，地方政府财政可持续性恶化明显不利于东部和中部地区的地方政府将财政资源投入到教育领域，而这一影响在西部地区则不显著，可能的原因是西部地区的教育类设施建设不如东部和中部地区完善，教育等民生支出的较强刚性特征导致政府教育支出对财政可持续性的弹性下降。

第二，从经济发展维度划分为经济较发达城市和经济较不发达城市。除了区位因素外，考虑到城市经济发展状况也可能对研究结论产生一定影响，本文将全部地级市按照人均实际GDP水平划分为较发达城市样本和较不发达城市样本，并基于此考察城市经济发展水平带来的异质性影响。表7列(4)和列(5)的实证结果表明，不论城市经济发展水平如何，财政可持续性对地方政府教育努力程度都产生正向作用，但其作用力度随着城市经济实力的增大而增大。即对于经济较不发达城市而言，财政可持续性对教育支出的影响小于经济较发达城市，这进一步说明了地方政府对财政压力的敏感性与教育支出刚性之间的负向关系。

表7 异质性检验结果

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六、研究结论与政策启示
本文利用2015—2019年我国299个地级市面板数据测算的地方政府财政可持续性指标，考察了财政可持续性对地方政府教育努力程度的影响。实证研究主要有两点发现：第一，面对政府债务的持续攀升，我国地方政府财政收支盈余将产生显著正向响应以控制财政运行风险。尽管目前已经呈现财政疲劳现象，但从整体上看大部分地级市仍处于财政可持续状态。第二，财政收支缺口增大和债务高筑引起的财政可持续性风险将弱化政府教育努力程度，促使地方政府将财政资源优先投入于经济建设性领域。这一支出倾向在东部地区和中部地区以及经济较发达城市尤为显著，体现了经济较发达地区政府教育支出对财政压力的弹性较大的特征。

本文的研究发现对于发展教育事业、持续用好“提质增效、更可持续”的积极财政政策至少有两点启示：第一，我国积极财政政策的运用在一定程度上扩大了地方政府的财政收支缺口，财政盈余对政府债务的正向响应已略显疲态，进而引致财政可持续能力降低的风险。当前我国已经进入“十四五”时期，处于全面建设社会主义现代化国家的新征程上，把握好“积极的财政政策要提质增效、更可持续”与“优化和落实减税政策”的要求(3) 李克强，2021：《政府工作报告——2021年3月5日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上》，《中华人民共和国国务院公报》第8期。，成为推动我国经济高质量发展必须关注的重要方面。地方政府要加强财政收支预算约束，健全完善政府债务管理制度，在财政收支的精细高效安排和政府债务的有效监督规范中促进政策有效性与可持续性的统一。第二，我国的财政可持续性风险增加不利于地方政府发展教育事业。所以，明确中央和地方政府事权与支出责任、健全省以下财政体制、提高地方政府应对财政风险的能力，是新发展阶段保障基层公共服务水平的现实需要。我们要按照《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》的要求，在控制地方政府财政风险和推动财政持续健康运行的同时，落实和优化地方政府在教育领域的财政事权和支出责任，充分调动地方政府发展教育事业的积极性和主动性。

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FISCAL SUSTAINABILITY AND EDUCATIONAL EFFORTS OF LOCAL GOVERNMENTS
CHEN Li1 DENG Weida2 WANG Zhixuan3

(1. School of Economics, Xiamen University;2. Graduate School of Education, Peking University;3. Xiamen National Accounting Institute)

Abstract: Fiscal sustainability is an important factor that affects the educational efforts of local governments. Based on the city-level panel data from 2015 to 2019, this paper calculates the fiscal sustainability indicator of local governments and investigates the impact of fiscal sustainability on the educational input of local governments. The results show that most cities of China are in a state of fiscal sustainability, and the increasing fiscal sustainability risk of local governments will reduce the government’s educational efforts, especially in the eastern and central regions and in developed cities.

Key words:fiscal sustainability; educational efforts; local governments’ debt

* 陈丽，厦门大学经济学院，邮政编码：361005，电子信箱：chenly@stu.xmu.edu.cn；邓微达(通讯作者)，北京大学教育学院；王智烜，厦门国家会计学院。本文得到国家社会科学基金项目“新时代减税降费与财政可持续性研究”(19BJL027)的资助。感谢匿名评审人提出的修改意见，笔者已做了相应修改，本文文责自负。

(责任编辑：张雨潇)