我国国有企业竞争中立制度框架及其改革路径

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我国国有企业竞争中立制度框架及其改革路径*
柳学信 王 喆 张宇霖 牛志伟

[提 要] 国有企业竞争中立制度的构建是未来深化国有企业改革的必然方向。改革开放以来，中国国有企业一直坚持进行市场导向性改革，高度契合竞争中立宗旨与理念。本文系统梳理了改革开放以来国有企业市场导向性改革脉络，总结目前国有企业竞争中立改革面临的问题。在此基础上，本文构建了我国竞争中立制度框架的体制基础和具体构成。最后，本文提出从深化国有企业改革和扶持民营企业发展两方面来塑造中国国有企业竞争中立改革的制度框架，并根据九大制度安排构建了竞争中立制度改革的路径。现有研究多从法学和贸易视角质性分析竞争中立定义、原则内容和中国应对措施，尚未提出我国竞争中立改革的制度框架和实践路径，本文所建立的国有企业竞争中立制度框架与改革路径对建立中国特色的国有企业制度与社会主义市场经济体系具有一定借鉴意义。

[关键词] 国有企业；竞争中立；制度框架；改革路径

一、研究背景
国有企业竞争中立制度是指为了重新塑造政府与国有企业的关系，减少政府对国有企业的干预与支持，使国有企业成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的市场竞争主体，逐步使政府对国有企业和民营企业一视同仁，为建立公平竞争的市场机制而形成的一系列制度安排。竞争中立概念是由澳大利亚首次提出，即政府的商业活动不得因其公共部门所有权地位而享受私营部门竞争者所不能享有的竞争优势，旨在协调国有企业和私营企业的发展矛盾，建设公平的市场环境(OECD，2009)。此后，欧盟及经合组织对竞争中立概念进行拓展，认为竞争中立是在不违背国家所有权宗旨的前提下，确保国有企业在一个平等的法律和监管框架下公平参与经济活动，将竞争中立原则升级为区域性的贸易规则，旨在通过竞争中立原则对欧盟各国国有企业进行规制，在保障各国利益基础上，实现平等互利的贸易共通(Healey，2014)。美国对竞争中立概念进行深化，认为竞争中立指政府支持的商业活动不因其与政府的联系而享受私营部门竞争者所不能享受的人为竞争优势，进一步将竞争中立原则由国有企业扩展到与政府有联系的市场商业活动中，并将其升级为国际贸易准则(徐士英，2015)。

虽然中国自始至终没有提出自己的竞争中立制度框架(白金亚，2019)，但改革开放以来中国市场经济体制改革的深化过程与竞争中立的大方向是一致的。在立法方面，我国宪法确立了社会主义市场经济制度，为中国实施竞争中立制度提供了根本法理基础，《反不正当竞争法》和《反垄断法》为推行竞争中立制度创造良好的制度条件和配套措施。在行政政策方面，1978年以来，中国在经济体制改革中一直不断强化公平竞争机制的建设和完善(剧锦文，2018)。党的十八大强调保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。2016年公平竞争审查制度出台，提出要对市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为的政策进行全面公平竞争审查。公平竞争审查制度的实施是中国在实践中探索竞争中立制度改革迈出的坚实一步，对中国进一步推进竞争中立改革具有重大意义。2021年总理政府工作报告明确提出，各类市场主体都是国家现代化的建设者，要一视同仁、平等对待。政府高频次强调公平竞争，一方面是新时代深化国有企业改革的需要，另一方面是市场经济体制改革发展的必然要求(柳学信和曹晓芳，2019)。由此可见，竞争中立制度与国家大政方针密切结合，从开始保护非公有制经济合法利益到促进生产要素合理流动，再到强调公平竞争，激发国有企业等市场主体竞争活力，不同时期竞争中立制度结合中国国情有效推动国民经济健康持续发展。新时代中国面临着复杂的国内和国际环境，深化国有企业改革任务更加艰巨，不仅需要解决国有企业运营效率低下的问题，培育国有企业做强做优做大，参与国际市场竞争的能力；同时还要通过深化国有企业改革促进民营企业发展，构建公平竞争的市场机制，减少政府对市场资源配置的干预，完善中国特色的社会主义市场经济体系。综上可见，国有企业竞争中立制度的构建已经成为新时代深化国有企业改革的必然方向。

目前我国学术界关于竞争中立的研究刚刚起步，主要是从法学和国际贸易的视角，从中国融入国际经济体系和参与贸易竞争视角来探讨竞争中立引入的条件、时机、方向及合法性等问题，以及一些政策操作性建议。关于竞争中立的研究仍存在一些不足，主要表现在以下两个方面：(1)现有的竞争中立研究多从法律和贸易视角出发，阐明竞争中立制度的必要性和可行性，尚未提出中国国有企业竞争中立制度的框架和内容体系。(2)现有的竞争中立研究集中于分析定义、原则内容和中国应对措施，对国有企业占经济体系主导地位背景下实现竞争中立的制度框架和改革路径研究不足，也并未提出国有企业竞争中立制度改革的实践路径。基于此，本文从国有企业与民营企业的不公平市场竞争地位出发，提出构建国有企业竞争中立制度框架作为全面深化中国经济体制改革和国有企业改革的重要突破口，以研究国有企业如何实现竞争中立为关键点，构建新时代中国国有企业竞争中立制度框架和改革路径。本研究理论贡献在于：系统提出国有企业竞争中立改革制度框架，为新时代国有企业竞争中立改革提供理论框架和行动路线，从理论上丰富了国有企业治理理论和制度变迁理论，完善了社会主义市场经济体系和监管体系内容。从实践价值上，提出了国有企业竞争中立制度改革的具体路径，为国企改革三年行动乃至中长期国有企业改革提供整体渐进的竞争中立改革思路，有助于推进和深化国有企业改革，实现国有企业和民营企业公平竞争，完善中国特色社会主义市场经济体制，具有较强的现实指导意义。

本文余下部分安排如下：第二部分系统梳理中国国有企业竞争中立导向改革逻辑脉络与目前存在的主要问题，第三部分提出国有企业竞争中立改革的基本内涵并构建竞争中立制度框架，第四部分提出国有企业竞争中立制度改革的实践路径，最后是结论。

二、改革开放以来中国国有企业竞争中立导向改革进展与问题分析
改革开放以来，国有企业始终秉持市场导向性改革，这种以市场化和竞争化为取向的改革与竞争中立精神高度契合(黄速建等，2019)。根据市场导向性改革力度，国有企业竞争中立导向改革先后经历探索阶段(1978—1991年)、提升阶段(1992—2012年)和强化阶段(2013年至今)。具体如下：

1978年至1991年，是竞争中立导向改革的探索阶段(1978—1991年)。该阶段为解决政企不分带来的效率低下和企业内部权责不分问题，缓解财政赤字的困难，国家开始尝试国有企业市场导向性改革，目的是提高国有企业经营自主权，激发企业竞争活力。1979年国务院颁布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，开始进行国有企业市场导向的初步探索，政府下放部分权力，使国有企业得到一定的经营自主权，并取得不错的成效。1984年国务院又颁布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，政府下放生产经营计划、产品销售、产品价格、物资设置、人事劳动管理、工资奖金、联合经营等十个方面的权力，有效解决了国家和企业的分配关系，进一步调动企业和职工的积极性，提高了经济效益。

1992年邓小平南方谈话后，国有企业竞争中立导向改革进入提升阶段(1992—2012年)。国有企业市场导向性改革思路是以产权改革为核心建立现代企业制度，对国有企业实行“抓大放小”、“有进有退”的战略性重组改造，目的是解决计划经济模式下企业作为市场经营主体存在的一系列根本问题。1999年党的十五届四中全会通过《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出要实现国有企业产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体，并着力转换企业经营机制，形成有效的激励和约束机制。2003年，为明确区分政府作为国有企业的所有权人和作为市场监管者的职能，即政府不得为国有企业提供不公平的竞争优势，国资委开始承接国家经贸委、中央企业工委、劳动和社会保障部等机构的有关出资人和监督管理职能，让九龙治水局面得到有效改善，国有企业进入快速发展、高速扩张时期；另一方面，政府积极转变职能，先后颁布《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》和《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》及相关实施细则来降低民营企业的准入门槛，促进国有企业和民营企业公平竞争(厉以宁等，2019)。

2013年以来，国有企业竞争中立导向改革进入强化阶段(2013年至今)。党的十八届三中全会提出要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。2015年国企改革“1+N”系列文件的出台深入推动国有企业进行混合所有制改革，国有资本投资运营管理改革以及界定国有企业功能属性的分类管理改革等。2020年中央企业实施混改900余项，引入社会资本超2 000亿元(1) 《2020年中央企业实施混改900余项 引入社会资本超2 000亿元》，http://www.sasac.gov.cn/，2021年1月20日。 ，有利于重塑国有企业市场主体地位，促进灵活高效的市场经济体制逐步形成，提高国有企业竞争活力；同时努力发挥国有企业发展的市场竞争优势和弥补其不足，大力扶持民营企业发展，构建国有企业与民营企业公平竞争的市场环境。

随着中国经济高速发展，国有企业竞争中立导向改革虽然导致国有控股工业企业的资产比重下降(图1)，但国有企业竞争能力逐渐增强(图2)。同时，通过国有企业竞争中立改革，矫正了由于市场机制扭曲形成的制度优势和劣势，去除了制约民营企业发展的市场竞争障碍，使民营企业得到较大发展，逐渐形成了国有企业与民营企业公平竞争的市场格局。截至2020年，私营工业企业占工业企业资产比重约23%，国有控股工业企业占工业企业资产比重约39%。国有控股工业企业利润总额从2000年的2 408.33亿元增长至2019年的16 067.79亿元，私营工业企业利润总额从2000年189.68亿元增长至2019年20 650.84亿元。(2) 国家统计局—年度数据，笔者手工整理。 国有企业和民营企业保持了稳中有进的发展态势，为中国经济社会健康发展作出了重要贡献。

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图1 国有控股工业企业与私营工业企业资产占比

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图2 国有控股工业企业与私营工业企业
利润总额变化对比
资料来源：国家统计局《中国统计年鉴》。

改革开放以来，中国国有企业竞争中立改革取得较大进展，基本确立了国有企业市场竞争主体地位，但国有企业仍然面临着政府行政干预市场资源配置等诸多问题。新时代深化国有企业改革，需要以竞争中立为导向，进一步强化竞争政策，打破行政垄断，实现社会主义市场经济体系高质量发展。

(一)尚未建立科学有效的政府治理体系
改革开放以来，中国通过国有企业市场导向性改革，逐步完善市场在资源配置中起决定性作用的社会主义市场经济体系，但在处理政府与市场的关系等方面还存在诸多问题。主要表现在：一是政府治理水平有待提高。中国在2001年启动行政审批改革后，共取消和调整了近七成行政审批项目(3) 《国务院10年来共取消调整2 497项行政审批项目》，http://www.gov.cn/，2013年6月25日。 ，但仍存在地方部门重审批轻监管等问题，一些部门和地区以登记、备案、年检等形式变相设置审批事项，制约了市场竞争活力。二是生产要素市场化程度较低。从中国实际发展来看，资本、土地和劳动力等要素不同程度存在双轨制，不同生产要素市场化改革进展差异较大，各类隐性壁垒较多。三是政府经常充当“裁判员”和“运动员”。 在市场竞争过程中，政府受自身利益牵扯，行政干预国有企业，造成国有企业行政化突出、市场性不足，一定程度上损害了民营企业的正当利益，不利于经济高质量发展(杨瑞龙，2018)。因此，未来中国社会主义市场经济体系的发展完善，有待建立科学有效的政府治理体系，厘清政府与市场的关系以及政府与国有企业的关系，加快转变政府职能，减少政府对市场资源配置的行政干预，以优化公平竞争市场环境。

(二)公平市场竞争机制尚未完全建立
由于政府不能对国有企业和民营企业一视同仁，国有企业因其所有权身份获得市场进入和政府补贴优势，国有企业与民营企业存在较大的竞争地位差距。主要表现在：一是部分国有企业存在行政性垄断。改革开放以来，中国实行“抓大放小”的国有企业改革政策，大量中小型国有企业和国有资本逐渐从一般竞争性行业和下游产业退出，但部分国有企业在上游资源型行业、重化工业和高端服务业拥有一定的规模经济，形成一定的行政性垄断地位，一定程度上制约民营企业发展壮大(周敏慧和陶然，2018)。近些年，国有企业的兼并重组或分拆上市无疑加强其上游的垄断地位，使得它们对下游民营企业设定垄断高价，损害了民营企业正当利益，不利于国民经济健康发展。二是部分国有企业的产业布局过宽过散，优势产业和核心主业不突出。国有企业在一般竞争性领域涉足并拥有相当数量的资产，企业间和企业内部业务板块雷同，造成竞争性行业产能过剩，挤压了民营企业的生产经营空间(冯璐等，2021)。三是公平竞争执法受阻。虽然中国已建立基本的反垄断法和反不正当竞争法，但尚未建立公平有效的市场竞争体制，行政执法受到重重制约。

(三)国有企业参与全球市场竞争受到约束
近年来，针对中国国有企业，美澳等发达国家及部分国际组织形成了完备的竞争审查制度以实现“竞争中立”制度的实践逻辑，导致国有企业面临海外投资受到制约、投资失败与亏损严重等问题(林梦瑶和张中元，2019)。主要表现在：一是国有企业被部分国家认定为政府的“代理机构或工具”。例如，2009年，澳大利亚政府将中铝集团并购力拓的战略意图看作是政治行为，直接违约性拒绝中铝集团的增持行为，使得此次海外并购遭遇失败。二是国有企业以低于成本的价格提供给下游企业的货物和服务被视为政府补贴的做法。美国不断扩展国有企业的审查范围，将政府拥有全部所有权和控股权的企业，以及拥有影响力的企业，都涵盖在国有企业的范围内。2006年至2015年，美国政府利用能够充分体现“竞争中立”制度的反补贴调查措施，对中国国有企业进行了39起反补贴调查，涉及钢铁、轮船、造纸等行业(谢申祥等，2018)。在中国、美国有关国有企业认定的贸易摩擦中，“竞争中立”的规制考量无处不在。三是国有企业海外投资运营失败亏损。世界经济不确定性和地区政治不稳定性加剧，会造成国有企业海外投资的大量人力物力遭受较大经济损失。由于中国尚未建立完善的国有企业竞争中立制度和政策，国有企业在国际贸易中容易遭受歧视性待遇，制约了国有企业做强做优做大和参与国际市场竞争的能力。

三、新时代中国国有企业竞争中立改革基本内涵与制度框架
新冠肺炎疫情暴发以来，面对复杂的国际形势和艰巨的国内改革发展稳定任务，国有企业在保民生、稳增长和抗风险方面发挥了重要的作用。新时代中国经济社会发展需要不断提高贯彻新发展理念能力和水平，切实转变经济发展方式，国有企业竞争中立改革对中国经济平稳健康发展具有重大意义。从深化国有企业改革历程来看，国有企业改革的基本思路是坚持市场导向性改革，使企业成为产权清晰、面向市场、自主经营、自负盈亏的独立法人实体，而竞争中立改革和国有企业改革导向一致，共同目标是保护各种所有制企业产权和自主经营权，减少政府行政干预，放宽市场准入，推动贸易和投资便利化，有利于增强国有企业和民营企业竞争活力，持续激发新动能。

总的来说，国有企业竞争中立改革的基本内涵是完善中国特色的社会主义市场经济体系和中国特色政府治理体系。与资本主义市场经济制度相比，中国国有企业在经济体系中发挥着重要作用，是中国特色社会主义的物质基础和政治基础。国有企业因为政府所有权必然会承担一定的公益性和社会性职责，但也具备市场竞争主体的基本特性。一方面，国有企业竞争中立制度的建立和完善能够推动国有企业从过去受保护和干预的行政附属主体逐渐转变成具有市场竞争能力的市场主体，也是中国特色社会主义市场经济体系的有机组成部分；另一方面，国有企业竞争中立制度涉及中国如何协调好国有企业和民营企业的公平竞争关系以及如何建立科学高效的市场监管体系和建立促进国民经济健康发展的行业监管体系，同时也是中国特色政府治理体系的有机组成部分。因此，国有企业竞争中立改革一方面可以推动国有企业改革向纵深发展，使国有企业更好融入国际贸易体系；另一方面可以帮助民营企业获得发展机会和资源，形成国有企业与民营企业协调健康发展的社会主义市场经济秩序。

根据制度变迁理论(North，1981)，制度是经济主体或行动团体之间共同接受的一种制度安排。国有企业竞争中立导向改革初期，为了逐步放开计划经济指令性安排，政府出台了一系列扩大国营工业企业经营自主权的规定，早期的竞争中立制度具有自上而下的强制性制度变迁特征。目前中国社会主义市场经济体系已经基本建立，国有企业具有一定的市场竞争特性。因此，新时代的竞争中立制度具有强制性制度变迁和诱致性制度变迁共同作用的特征。具体体现在：国有企业竞争中立导向改革不仅是国家自上而下的改革制度安排，同时也是国有企业改革发展的内在需求，国有企业要提高市场竞争活力和经济效益，必须加强自身的中立性和市场性。另外，竞争中立制度作为舶来品，在欧美等发达国家发挥着维护国家间和企业间公平竞争的重要作用。不仅因为欧美等发达国家具有完善的资本主义制度基础，而且私有经济为主体的市场竞争活力较强。新时代中国在中国共产党和有为政府的领导下，更好地发挥社会主义市场经济体系的优越性，中国应学习、适应并建立具有中国特色的国有企业竞争中立制度。国有企业竞争中立制度并非拿来主义，而是结合中国国情和国有企业市场导向改革方向，在竞争中立基本内涵基础上衍生发展的(肖红军等，2020)。国有企业竞争中立制度通过完善公平竞争制度基础和激发市场主体竞争活力，可以使社会主义市场经济体系和国有企业、民营企业等市场主体间形成相互促进的强大合力，推动国民经济高质量发展。

当前，国有企业改革进入深水区，竞争中立改革迫在眉睫，构建国有企业竞争中立制度将是中国下一阶段深化国有企业改革的重要突破口，也是完善社会主义市场经济体系的必由之路。新时代国有企业竞争中立改革制度框架主要包括三大部分：竞争中立制度基础、竞争主体塑造以及竞争中立制度构成。如图3所示。

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图3 国有企业竞争中立制度框架

其中，竞争中立制度基础是国有企业竞争中立改革的法律和制度保障，竞争主体塑造是将国有企业打造为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的市场竞争主体的重要环节。并且，只有在完善竞争中立制度基础和塑造国有企业竞争主体两大前提条件下，方可构建竞争中立制度体系，具体包括：成本定价、税收中立、债务中立、政府采购中立、生产要素获取中立、产业政策中立、政府补贴中立、监管中立、商业回报率。由此可见，国有企业竞争中立制度框架主要包括以下三大部分。

(一)完善竞争中立制度基础
竞争中立制度基础是以宪法、反垄断法、公平竞争审查制度和竞争评估与投诉制度为核心的竞争法律制度体系。国资委监管下的国有企业存在多重委托代理关系，所有者缺位造成的国家大股东和国有企业经理人、国有企业经理人和中小股东间的冲突严重(姜付秀和王莹，2021)。竞争中立制度基础通过加强外部监管，可以有效缓解国有企业的所有者缺位问题。宪法规定的基本权利条款如竞争权利、自由竞争皆与竞争中立制度紧密联系，直接为竞争中立改革提供宪法依据和实现空间。首先，应继续完善反垄断制度，有效发挥反垄断法在经济法中的作用和地位，同时排除国有企业不受规制的例外现象，对待不同所有制企业应一视同仁(王彦超等，2020)，限制国有企业经理人谋取私利动机。其次，确立巩固竞争政策基础性地位，并将其融入反垄断法中，实现竞争政策与产业政策相协调。促使政府在干预市场的方式选择上转向竞争政策优先于产业政策，包括选择优先与效力优先(宋彪，2017)。另外，加快落实公平竞争审查制度的顶层设计和实践机制，实现公平竞争审查制度从规范性文件向法律法规的升华，以有效的法律基础作为竞争中立改革有效实施的法律保障。最后，建立和健全竞争评估和投诉制度，保护国家大股东和中小股东的合法权益。竞争评估机构应评估事前和事中竞争行为是否违反竞争中立制度并采取相应措施，竞争投诉机构应审查事中和事后竞争行为是否违反竞争中立制度并采取相应措施，为竞争中立制度的有效实施提供方法和支持。

(二)塑造市场竞争主体
国有企业是独立的市场竞争主体，自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展，平等地与其他所有制企业参与市场竞争。目前与民营企业相比，国有企业一方面仍然享有大量市场竞争的制度优势，另一方面也面临着因为担负社会公益目标而带来的市场竞争劣势。国有企业营利性目标和非营利性目标共存造成了国家大股东和经理人之间的信息不对称，使得经理人有能力谋取私利。另外，政府行政干预国有控股企业使得经理人为了获得政治晋升去满足国家大股东的利益诉求，可能会损害中小股东正当利益。要培育国有企业市场竞争主体地位，应贯彻国有企业改革的“1+N”系列文件，以落实国企改革三年行动计划为契机，通过公司化改造，建立现代企业制度，优化公司治理能力(洪银兴和桂林，2021)。通过国有企业分类改革，合理划分商业类国有企业和公益类国有企业，将国有企业的多元目标专一化，突出聚焦于主业。对于商业类国有企业应完全适用公平竞争机制，对于公益类国有企业应根据市场标准进行合理补贴，对于功能类国有企业应强化财务硬约束，削减和规范补贴，完善激励机制，提高市场主体竞争活力(丁茂中，2018)；通过国有资本运营体制改革，把管人管事管资产转化为管资本，以管资本为主推动国有企业经理人市场化选聘和薪酬制度，努力提高国有资本效率，增强国有企业活力；通过混合所有制改革使得国有企业经理人注重国家大股东和中小股东间的共同利益诉求，促进国有资本和非国有资本取长补短、相互促进、共同发展，共同构建具有中国特色的社会主义市场经济体系。

(三)构建国有企业竞争中立制度
国有企业竞争中立制度是指为了重新塑造政府与国有企业的关系，减少政府对国有企业的干预与支持，逐步使政府对国有企业和民营企业一视同仁，为建立公平竞争的市场机制而形成的一系列制度安排。因此，应在完善竞争中立制度基础和塑造国有企业竞争主体两大前提条件下，结合国有企业治理理论和社会主义市场经济理论，构建竞争中立制度体系，并根据国有企业竞争中立制度九大措施实施操作的难易程度，具体内容如下：

一是成本定价，是指国有企业需要确定特定职能的成本，制定适当的成本分担机制，提高透明度，加强信息披露，按照合理的行业成本参与市场竞争，不得以垄断地位扭曲市场竞争价格。所有者缺位等问题使得国有控股企业经理人有能力以低于市场平均成本等方式过度参与市场竞争，从而扰乱公平竞争秩序。《欧盟透明度指令》要求国有企业将其成本和资产划分为商业性和非商业性两个账户。部分国家要求国有企业披露与完成目标的能力有关的信息，并就任何偏离进行解释。国有企业应逐步完善现代企业制度，增强董事会和监事会监管力度，制约经理人的自利行为，全面衡量企业的成本支出，加强成本核算与控制，制定专业化的成本控制方法，以成本“精细化”管理代替过去“粗放式”管理的局面，并且定期将财务成本管理内容在允许范围内进行公示，提高国有企业成本透明度。

二是税收中立，是指政府制定税收政策应对国有企业和民营企业一视同仁，确保不同所有制企业面临着相同的税收负担。国有企业目标多元化等特性会引发国家大股东、经理人和中小股东之间的矛盾与冲突。从中国实际出发，国有控股企业纳税增多可以满足国家大股东的利益，使得经理人获得政治激励，但一定程度上会造成企业利润减少，损害中小股东利益。OECD(2011)提出增强税务处理的透明度，对不平等税收待遇造成的任何优势予以纠正。《澳大利亚税收中立系统》提出三种适用于政府商业活动的税收中立体系，通过实际征税、税收相当制度和税收中立调整来实现税收中立。中国政府不仅需要统一税率和税收计算方式，还应在税收征缴和税收处罚环节公平对待国有企业和民营企业，在尊重市场规律基础上满足利益相关者的诉求。

三是债务中立，是指政府制定融资政策或贷款政策应对国有企业和民营企业一视同仁。澳大利亚等国在提供资金时，通过信用评级和债务费用将债务中立调整额进入负债成本。欧盟委员会不仅要确认公共机构的资金来源，还按照“国家援助”有关规则，消除任何不正当优势。社会主义市场经济理论主张剥离政府的企业家职能，遵循让市场在信贷资源配置中发挥决定性作用。在企业融资过程中，银行等金融部门应对不同所有制企业提供无差别的借贷条件，应以公平原则对待国有企业和民营企业的融资需求，逐渐消除国有企业所有权优势，以平等的市场利率和信贷风险规范企业金融行为(罗长林和邹恒甫，2014)。同时，可建立符合国际标准的评级机构，对所有进行融资的国有企业和民营企业进行信贷评估，根据评估结果进行融资活动。另外，还应稳步推进银行金融体系改革，引入新型融资方式，为社会资本、风险投资机构与不同所有制企业搭建交流平台，塑造公平的融资环境。

四是政府采购中立，是指国有企业与民营企业在市场竞争过程中，享有平等的机会参与政府采购。OECD(2015)建议对国有企业采用与其他企业一样的通行采购规则，调整完善影响公平采购的法律，并在采购流程中遵循伦理道德。在欧盟成员国，欧盟公共采购规则均强调授予公共合同时不得扭曲竞争。社会主义市场经济理论强调厘清政府和市场、政府和企业的合理边界，让政府向公共服务提供者的角色转变。中国政府应以非歧视原则对待所有政府采购主体，确保政府采购信息中立，保证政府采购信息及时、有效、全面地开放给国有企业与民营企业。另外，可发挥第三方政府采购机构的中立性，推动国有企业与民营企业参与政府采购的评选机制按照合法合规、公平透明的原则进行。

五是生产要素获取中立，是指国有企业与民营企业在市场竞争过程中，享有平等的机会获得生产要素以保障企业日常生产经营。政府组织国有企业进行生产经营活动时，由于市场竞争的不确定性和复杂性，政府为实现政策的利益诉求，可能会出现过度干预企业现象，造成市场资源配置失衡(Hansen & Tarp，2009)。政府作为竞争市场规则的制定者，应对所有资源和要素完全放开，使其自由流动，充当好创造良好外部环境的“守夜人”角色(Pastor，2013)，积极向市场秩序维护者的角色转变。政府要注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进生产要素充分流动，保证生产要素供给的均等性，在平等互惠基础上实现生产要素均衡流动，国民经济高质量发展。

六是产业政策中立，是指政府在出台相关产业政策时，应按照竞争中立原则，平等对待国有企业与民营企业。社会主义市场经济的一个重要属性和目标就是实现社会公平，产业政策作为引导宏观经济的主要措施(江飞涛和李晓萍，2018)。政府应以普惠性的竞争政策来宏观调控市场中所有企业，矫正偏离价值规律的经济行为(张任之，2019)。另外，政府行使产业政策要遵循中立性和竞争性原则，在制度设计上均应保证对所有市场主体保持中立，充分发挥市场机制优胜劣汰功能，注重激发市场主体的活力和创造力。

七是政府补贴中立，是指所有政府补贴应对国有企业和民营企业一视同仁，政府应清晰界定具有补贴职能的公共服务内容和价格。欧盟的国家援助规则提出无论采用何种补偿安排，计算过程均应保持中立，以确保国有企业的成本结构充分透明和问责有据。OECD(2012a)建议设计可靠的成本计算方法，尽可能避免出现交叉补贴行为。社会主义市场经济理论主张有为政府结合有效市场，更好地发挥政府补贴的作用，营造公平竞争的市场环境。在市场竞争过程中，国有企业与民营企业应拥有平等的机会获得政府补贴，从而形成有效的激励机制，有效发挥政府补贴对企业发展的促进作用。其次，政府部门要出台相关政策规定可享受政府补贴的活动和范围，并对补贴金额和方式标准化，以客观透明的方式进行政府补贴(林毅夫等，2004)。最后，应注重发挥第三方机构的中立性，矫正和去除由于企业所有制身份而获得的竞争优势或劣势，实现市场竞争效益最大化。

八是监管中立，是指政府的监管政策、监管范围和监管力度应对国有企业和民营企业一视同仁。OECD(2012b)建议政府参与受监管市场的活动应接受定期评估，确保国有企业与私有企业有平等的监管待遇。社会主义市场经济不同于自由经济和计划经济，是在遵循客观市场规律基础上，既有放权还要监管。政府出台监管政策时，应平等对待不同所有制企业，在制度层面上保证政府监管的公平公正。其次，政府监管同一行业内不同所有制企业时，应采取相同的监管标准，保证监管范围的一致性。最后，政府相关机构履行监管处罚职责时，应平等对待市场中违反规定的不同所有制企业，不得因所有制身份而从轻从重处罚，需要保证政府监管的权威和公正。

九是商业回报率要求，是指国有企业按市场化方式生产经营，可通过利润上缴、股权划转等多种方式向代表所有者的政府部门定期缴纳税后红利。澳大利亚要求政府企业，在充分考虑使用资源的全部成本后，在5年内对其提供的商品和服务实现商业回报率。欧盟的公共经济利益服务项目同样强调资本回报率，并将合理利润定义为在充分考虑风险的前提下，特定企业用于决策是否在一定期限内接受委托提供公共经济利益服务所要求的资本回报率。部分国有企业存在所有者缺位和预算软约束等问题，国有企业经理人谋取私利等现象严重，国家大股东和中小股东合法利益受到损害。政府应尽快转变国有资产监管职能，聚焦并落实以管资本为主的国有企业改革举措。在分类治理基础上，适当提高当前商业类国有企业分红比率。另外，在管资本原则指导下，政府应根据具体行业和国有企业功能，设定灵活合理的分红比率。并且加强事中和事后监管，提高国有企业资产监管效率。

四、国有企业竞争中立制度改革的实践路径
国有企业竞争中立改革思路和框架需要系统设计和总体推进，改革路径需要循序渐进。下一阶段要有效地建立和完善国有企业竞争中立制度框架，首先应塑造国有企业竞争主体和完善竞争中立制度基础。而且，还要坚持整体渐进改革原则(卜令强，2017)，对于具体竞争中立制度而言，成本、税收、债务、政府采购、产业政策等每一方面也需要系统逐步推进(陈劲和阳镇，2021)。新时代国有企业竞争中立改革路径应从两方面着手，一方面深化国有企业改革，逐渐去除与矫正国有企业优势和劣势，将国有企业塑造成真正的市场竞争主体；另一方面，以提升民营企业竞争力为出发点，通过制度和政策扶持解决民营企业融资难、融资贵等问题，帮助民营企业完善现代治理机制，为其健康发展营造公平市场竞争环境。同时，在此基础上让民营企业通过混合所有制改革深度参与国有企业生产经营活动，不仅可以提高国有企业市场竞争活力，还可以促进民营企业发展壮大，实现国民共进的最终目标。如图4所示，通过逐步建立并完善公平的市场竞争秩序，从而确立中国国有企业竞争中立体制机制。

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图4 国有企业竞争中立改革路径

(一)塑造国有企业竞争主体地位
国有企业竞争中立改革首要任务是塑造国有企业市场竞争主体地位，需要坚持公司化改造、贯彻分类改革、落实国有资本运营体制改革以及稳步推进混合所有制改革，完善市场化经营机制激发国有企业活力，着力形成以管资本为主的国有资产监管体制，进一步做强做优做大国有资本。

1.坚持公司化改造。国有企业应以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，建立竞争中立制度体系，确保与民营企业开展公平竞争。商业类国有企业按照市场化要求运作，逐步建立公司化模式，完善现代企业制度(Tan et al.，2020)。还需要明确并核算商业类国有企业的商业活动和偏公益性活动，建立独立的会计核算体系，防止交叉补贴，减少国有企业在政府补贴、税费、融资和监管方面的竞争优势，有助于实现成本定价和获得合理的市场回报率。

2.贯彻国有企业分类改革。国有企业分类改革需要将竞争中立理念与原则纳入深化国有企业改革进程中。首先，应取消对非公有制企业的所有制歧视，以效率和质量为原则，实现社会利益与企业利益最大化。其次，应该由市场决定国有企业股权结构。如果国有企业在国有资本控制下有效率，则可保持国有控股结构(黄群慧和余菁，2013)。如果国有企业在国有资本控制下缺乏效率，则应减少行政化控制，积极引入民营资本，按照市场规则有序进退、合理流动。最后，公益类国有企业应根据其公共服务行为给予合理的补贴，避免出现交叉补贴等不正当竞争优势，有助于实现政府补贴中立。

3.落实国有资本运营体制改革。国有资本投资运营管理的关键在于保障国有资本保值增值的制度设计，组建国有资本投资运营公司则是重要的实现途径。国有资本投资运营管理要按照市场机制内在要求运行，并兼顾国有资本的国家属性。在“国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”三级架构下(柳学信等，2019)，为充分发挥市场竞争活力，应继续消除对民营资本的各种歧视，破除行政垄断，厘清民营资本参与的范围，以及国有资产领域内政府与市场之间的行为边界。在国有资本投资运营公司中立性角色指导下，有助于实现监管中立，合理流动各类资本，真正实现“非禁即入”，营造公平竞争的市场秩序和环境。

4.稳步推进混合所有制改革。首先，需要厘清政府和市场发挥作用的边界，划分政府和市场在资源配置领域的活动空间，强化市场在资源配置中的决定性作用。政府应通过组建国有资本投资运营公司身份参与公司治理，发挥其国有资本监督者和宏观经济调控者的身份，有助于实现监管中立。其次，激发市场竞争活力，推动公司治理机制高效融合。正确处理新老“三会”在治理体系中的作用，加强党委会和董事会的机制融合。增加非国有资本持股比例，推进国有企业高管市场化选聘进程，尝试建立一套混合所有制体系下具有中国特色的人员流动渠道和激励约束机制(戚聿东和张任之，2019)。最后，强化管理人员市场敏感度，在保证企业经营效率的情况下承担相应的社会责任，努力塑造其市场主体地位，有效激发国有企业市场活力，有助于获得合理的商业回报率。

(二)促进民营企业发展壮大
国有企业竞争中立改革不仅需要使国有企业成为真正的市场竞争主体，还要促进民营企业健康发展。因此，应以“国民共进”为最终目标，帮助民营企业补齐经营管理方面短板，提高政策系统性、科学性和有效性，还需要推动民营企业积极参与混合所有制改革，努力形成“你中有我、我中有你”的混合发展格局，打造新的竞争优势(李锦，2018)。

1.完善现代企业制度，提高核心竞争力。当前，中国大部分民营企业存在企业管理不健全、规章制度不规范以及缺乏良好的企业文化氛围等问题，这在很大程度上限制了民营企业在市场竞争中发展壮大。首先，民营企业应努力健全规章制度，改善经营理念，提升管理水平，建立符合公司特色的现代企业制度。其次，民营企业还要善于抓住机遇和注重人才培养，在百年未有之大变局时代，机遇与挑战无处不在、无时不有。民营企业应积极顺应时代潮流，重视创新，紧握人才舵把，实现健康可持续发展。最后，在遵纪守法和合法合规要求下，培育良好的企业文化氛围，提高企业凝聚力和向心力，从而不断增强企业核心竞争力。

2.提高政策系统性、科学性和有效性。中国的营商环境与发达经济体相比仍有较大差距，目前相关扶持政策在一定程度上还缺乏系统性、科学性、有效性。首先，要做好部门间协调配合，以及资金、税收、环境等政策之间的协调配合，制定出一套完整、规范、多层次的支持政策体系。还应做好中央与地方出台政策的协调工作，做到整个政策体系的上下统一，对重复交叉环节进行有效整合和统筹。其次，做好分类扶持工作。对于初创期且具有发展潜力的企业，应着重解决融资贷款和创新研发等问题；对于规模较大且经营状况良好的企业，要引导它们采取发行债券、股票融资和融资租赁等多种融资方式。同时，引入新型融资方式，吸引社会资本创新财政资金使用方式，为风险投资机构与民营企业搭建交流平台。

3.积极参与混合所有制改革。民营企业参与混合所有制改革可有效推动国有资本和社会资本的管理协作、产业协同与资源共享，实现国民经济结构优化。首先，民营企业通过出资入股和股权置换等方式参与国有企业混改，以直接或间接方式参与企业经营管理。不仅可以增加民营企业资质、背景，还可以增强社会民众信赖度。其次，在铁路、电信、能源开发等垄断行业，可向民营企业推出符合产业政策、有利于转型升级的项目，促进国有企业与民营企业开展战略合作和资源整合(张伟和于良春，2019)，有助于实现产业政策中立。最后，可鼓励国有企业通过投资入股和联合投资等方式，与民营企业进行股权融合，有利于促进不同所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

(三)建立并完善国有企业竞争中立制度基础
国有企业竞争中立制度基础是确保国有企业与民营企业公平参与市场竞争的法律保障，也是实现国有企业和民营企业健康持续发展的制度保障。因此，国有企业竞争中立改革需要建立并完善竞争中立制度基础，完善反垄断制度，建立公平竞争审查制度和健全竞争评估和投诉制度，以优化国有企业改革顶层设计，从而营造公平竞争市场环境。

1.完善反垄断制度。首先，需要依赖合理的反垄断制度设计，形成有利于市场竞争的监管体系，加强与政府机关的沟通交流，从根本上减少政府的行政性垄断或资源型垄断行为，有助于实现生产要素获取中立。其次，通过公平竞争审查将政府行为依法纳入反垄断法的规制范围，反垄断机构则需要有效地分析和判断出不正当竞争行为(孙晋，2019)。最后，通过反垄断竞争执法手段去除企业的不正当竞争优势。反垄断执法机构可采用双层分析架构：在表层上，审查企业行为是否违反反垄断法；在深层上，审查政府行为是否为国有企业提供不正当竞争优势(项安波，2018)。满足以上条件时，不仅需要追究企业的反垄断责任，还要针对不正当竞争行为提出合法的处理建议。

2.建立公平竞争审查制度。落实公平竞争审查制度是确保国有企业竞争中立制度改革权威性和可持续性的必然选择。2016年出台的公平竞争审查政策，是中国在实践中探索竞争中立改革迈出的坚实一步，对中国进一步推进竞争中立改革具有重大意义。公平竞争审查政策属于综合性的规制政策，对九大竞争中立制度都起到一定的作用。因此，需要在中央和地方稳步进行行政法规、行政规章和指导意见的探索实践。首先，以竞争中立制度为基础全面实施并落实中央与地方的公平竞争审查，以公平竞争审查制度实施为契机培育全社会竞争文化。在全社会营造公平竞争氛围，形成公平竞争文化，进一步激发市场竞争活力。其次，推行公平竞争审查制度，应遵循整体渐进改革原则，而非采取“一刀切”模式(郭冠男和李晓琳，2015)。以竞争中立为目标实施公平竞争审查制度要坚持整体渐进改革思路，系统设计，同步配套，渐进实施破除体制机制障碍。最后，需要创设独立的公平竞争审查机构，并强调竞争中立原则。独立的公平竞争审查机构一方面有益于竞争中立改革工作的顺利开展和进行，另一方面能保证监督体系的完整性。

3.健全竞争评估和投诉制度。竞争执法机构应借鉴澳大利亚等相关国家及OECD的“竞争核对清单”制定符合中国国情的《竞争评估指南》，详细规定竞争评估的方法并指导相关政策制定部门进行竞争政策评估。其次，为确保政策制定机关认真履行竞争评估程序以及竞争执法机构有效落实职责，国务院应通过出台相关政策文件强化市场监管部门的监督管理职能来保证竞争执法机构的强制力和公信力(王丹，2020)。竞争投诉制度是确保国有企业竞争中立改革发挥实效的制度保证，有助于实现政府采购中立、政府补贴中立和产业政策中立。投诉者应承担相关的举证责任，一方面可以为竞争投诉审查过程提供证据和材料，另一方面会减少不必要或者毫无意义的投诉案例。另外，竞争中立投诉机构需要对被投诉的企业进行竞争审查，对于违规违法企业应进行相当数额的罚款警告(OECD，2012c；OECD，2015)。

五、结语
改革开放以来，国有企业取得了巨大的成就，并基本建立了现代企业制度，然而仍存在一系列问题亟待解决。国有企业竞争中立制度改革应是下一阶段深化国有企业改革的有效切入点，不仅能够塑造国有企业市场竞争主体地位，还可以帮助民营企业高质量发展，营造良好的竞争环境，从而实现效率与公平兼容发展。因此，本文通过梳理国有企业竞争中立导向改革脉络，分析当前国有企业改革存在的问题，在此基础上探讨国有企业竞争中立的基本内涵，同时构建了国有企业竞争中立制度框架体系，提出未来国有企业竞争中立制度改革的实践路径。国有企业竞争中立制度改革不仅需要完备的制度框架和系统的改革路径，还要狠抓落实，应以国企改革三年行动为契机，制定完备的国有企业竞争中立制度改革顶层设计和具体施工图，推动国有企业改革向纵深发展。

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THE FRAMEWORK OF COMPETITION NEUTRALITY SYSTEM OF CHINA’S STATE-OWNED ENTERPRISES AND ITS REFORM PATH
LIU Xuexin1 WANG Zhe1 ZHANG Yulin2 NIU Zhiwei3

(1.School of Business Administration, Capital University of Economics and Business; 2. School of Economics and Management, Yantai University; 3.China Industrial Economy Research Institute, Capital University of Economics and Business)

Abstract:The construction of a competitive neutrality system of state-owned enterprises is the inevitable direction of deepening the reform of state-owned enterprises in the future. Since the reform and opening up, China’s state-owned enterprises have always adhered to market-oriented reform, which is highly in line with the purpose and concept of competition neutrality. This paper systematically combs the context of market-oriented reform of state-owned enterprises since the reform and opening up, and summarizes the problems faced by the current competitive neutrality reform of state-owned enterprises. On this basis, this paper constructs the institutional basis and specific composition of China’s competitive neutrality institutional framework. Finally, this paper proposes to shape the institutional framework of China’s state-owned enterprise competition neutrality reform from two aspects, that are, deepening the reform of state-owned enterprises and supporting the development of private enterprises, and constructs the path of competition neutrality institutional reform according to the nine institutional arrangements. Most of the existing studies have qualitatively analyzed the definition, principle content and China’s response measures of competition neutrality from the perspective of law and trade, and have not put forward the institutional framework and practical path of China’s competition neutrality reform. The institutional framework and reform path of competitive neutrality of state-owned enterprises established in this paper have certain reference significance for the establishment of state-owned enterprise system with Chinese characteristics and socialist market economy system.

Key words:state-owned enterprises;competition neutrality;institutional framework;reform path

* 柳学信，首都经济贸易大学工商管理学院；王喆，首都经济贸易大学工商管理学院；张宇霖，烟台大学经济管理学院；牛志伟(通讯作者)，首都经济贸易大学中国产业经济研究院，邮政编码：100070，电子邮箱：niuzw@cueb.edu.cn。本文得到国家社会科学基金一般项目“国有企业竞争中立制度研究”(19BGL076)的资助。感谢匿名评审人提出的修改意见，笔者已做了相应修改，本文文责自负。

(责任编辑：杨万东)