战国兼并战争中秦的地方治理创新

战国兼并战争中秦的地方治理创新
——以秦并巴蜀后的统治政策制定为中心
于天宇

（中国社会科学院 古代史研究所，北京100101）

[摘 要]战国时期，各诸侯国之间战争的目标已由春秋时的争霸转变为以土地兼并为核心。使用军事手段兼并的新领地，能否通过有效的治理使其得以巩固和发展，就成为各诸侯国完成霸业过程中必须面对并予以解决的重要课题。秦灭巴蜀后，将国家战略的前瞻性和地方治理的务实性作为统一整体，通过治理制度创新，较好地解决了许多诸侯国并而不能凝、新领地得而复失的难题。根据不同地域的政治、经济及社会状况，秦以聚集民心、保证稳定、追求发展为宗旨，制定了差异化的治理政策，推动了巴蜀的经济发展和社会进步，取得了两地社会民众的认可，最终实现了将巴蜀打造成为统一全国之基地的战略目标。

[关键词]战国兼并战争；秦并巴蜀；聚集民心；追求发展；富国强兵

战国时期是中国社会由分裂走向一统的大变革时期，由于原有的社会运转体系已经崩溃，各诸侯国为了成为新规则的制定者和时代的引领者，不惜通过战争相互攻击，战乱就不可避免地成为常态。与以往的战争不同，此时战争的性质已由春秋时期为了争霸，转变为以土地兼并为核心。各诸侯国通过合纵连横的方式进行战争，以期更多地兼并、占有别国的土地与人口，实现富国强兵。然而，通过残酷战争占领的土地，得而复失的现象却屡屡出现，历史的走势并没有出现由军事实力强大的诸侯主导统一的局面，反而出现了“你方唱罢我登场，各领风骚几十年”的连年混战。这一现象的周而复始，不仅阻碍了国家统一的进程，也给期盼统一的百姓带来了无尽的灾难。

造成这一现象的因素很多，其中对新领地治理战略缺失和治理政策失误，就是其中的一个重要原因。战国时期著名思想家荀况曾在评论获取兼并战争成功应具备的条件时说：“兼并易能也，唯坚凝之难焉。”[1](p248)指出通过兼并战争取得胜利是容易的，但在胜利之后使新领地得以巩固和发展是困难的。故而其结论为：“故能并之而不能凝，则必夺；不能并之又不能凝其有，则必亡。能凝之，则必能并之矣。”[1](p248)荀子认为，“凝”是实现取得兼并战争胜利的必要条件。在进一步阐述“凝”的内涵时还指出：“凝士以礼，凝民以政，礼修而士服，政平而民安。夫是之谓大凝，以守则固，以征则强，令行禁止，王者之事毕矣。”[1](p248)荀子的这一经典表述，不仅点明了此时期普遍存在的政治之弊，亦强调了科学的国家治理之重要。学界对战国兼并战争的研究成果丰硕，但从国家治理体系和地方治理措施视角所进行的研究，成果有限。实际上，强大的军事力量并不能够成为主导国家统一的唯一要素，统治集团国家治理体系和治理能力的科学务实，才是获取成功之重要保障。本文将以秦灭巴蜀后新领地统治战略布局和治理政策制定为中心，对这一问题进行探讨。

一、“并不能凝”现象在战国土地兼并战争中的演进
公元前314年，齐宣王令匡章率“五都之兵”[2](p936)与“北地之众”[2](p936)，攻打燕国，胜之。“宣王问（孟子）曰：‘或谓寡人勿取，或谓寡人取之。以万乘之国伐万乘之国，五旬而举之，人力不至于此。不取必有天殃，取之何如？’孟子对曰：‘取之而燕民悦，则取之。古之人有行之者，武王是也。取之而燕民不悦，则勿取。古之人有行之者，文王是也。以万乘之国伐万乘之国，箪食壶浆，以迎王师，岂有他哉？避水火也。如水益深，如火益热，亦运而已矣。’”[3](p35)孟子为宣王讲述了兼并土地的前提是顺应民心，只有得到新领地百姓的支持和拥护，才能真正实现领地并而得之的目标。最初燕地百姓因痛恨其本国统治者，对齐军的进驻表示欢迎，齐军仅五十天即攻下燕都，燕王哙身死，齐军因“取之而燕民悦”[3](p35)而定燕。但由于齐宣王不清楚“如水益深，如火益热，亦运而已矣”[3](p35)的道理，齐军对燕民过于残暴，“杀其父兄，系累其子弟，毁其宗庙，迁其重器”[3](p36)，结果“燕人畔”[3](p76)，齐军被迫撤退，燕地得而复失。

燕国也曾兼并齐国，燕王“率天下之兵以伐齐，大战一，小战再，顿齐国”[2](p990)。史书《说苑·奉使篇》载：“昔燕攻齐，遵雒路，渡济桥，焚雍门，击齐左而虚其右，王歜绝颈而死于杜山，公孙差格死于龙门，饮马乎淄、渑，定获乎琅琊，王与太后奔于莒，逃于城阳之山。”[4](p647)燕将乐毅攻下齐七十多城，只有即墨和莒两个城市，由于齐将坚守，未能攻下。公元前279年，燕王任命骑劫为军事统帅。骑劫不仅对齐之降兵滥用酷刑，还掘墓焚尸。这一残暴行为，激起齐人的强烈反抗。齐国大将田单组织百姓奋起反击，用“火牛阵”大败燕军。齐军乘胜追击，陆续收复丧失的七十余城。由此可见，燕国兼并齐国的大量土地，最终因不能“凝”，被田单复国。《史记·宋微子世家》载：“王偃立四十七年，齐湣王与魏、楚伐宋、杀王偃，遂灭宋而三分其地。”[5](p1632)杨宽先生认为《史记》此记载有误，指出：“灭宋之役，除燕曾助战外，魏、楚都不曾参加，也没有三分宋地的事。”[6](p420)史实为，公元前287—前286年间，齐湣王重新起用韩夤为相，主持灭宋大局。“三覆宋，宋遂举”[2](p990)，宋偃王因此逃到魏国，死于温。此后，魏乘齐新得宋地而未能巩固占有的时机，攻取了被齐所夺的大片宋地。齐湣王兼并了宋国未能长期占有，其原因，正如《荀子·议兵篇》所说：“齐能并宋而不能凝也，故魏夺之。”[1](p248)土地取而复失之事在赵国身上亦有发生。赵国夺取了韩的上党郡几百里土地，还是因为“凝”不起，最后被秦夺走。因此，荀况认为：“故能并之而不能凝，则必夺。”[1](p248)可见对“凝”的认识之重要，“凝”之能力的把握之关键。由此可见，新领地的“并而凝之”已成为此时推进社会进步和主导国家统一的重要环节。

公元前316年，“秦惠文王遣张仪、司马错救苴、巴。遂伐蜀，灭之。仪贪巴、苴之富，因取巴，执王以归。置巴、蜀及汉中郡”[7](p3)。秦灭巴蜀，这是战国时期通过战争兼并土地面积较大的一次。秦最高统治集团并没有将两地作为掠夺和压迫的对象，而是将其视为秦统一战略的重要组成部分，欲以提升和发展。通过对巴蜀各地域不同价值的分析，制定了差异化的地方治理政策，开始了对巴蜀并而凝之的进程。

二、秦并巴蜀后对新领地的不同战略定位
不同的地域，因政治、经济、军事、文化与自然地理因素的差异，决定了具有不同的战略价值。统治集团只有站在全局的高度对其进行科学准确的定位，才能制定出正确的治理政策，取得扬长避短、比翼齐飞的成效。

秦灭巴蜀前，对两地的社会因素与自然地理状况进行了充分的研究与分析，并在统一大局的框架内予以定位。“蜀有桀纣之乱，其国富饶，得其布帛金银，足给军用。水通于楚，有巴之劲卒，浮大舶船以东向楚，楚地可得。得蜀则得楚，楚亡则天下并矣。”[7](p29)史籍所载表明，秦灭巴蜀，不仅仅是通过土地兼并，实现地域的简单扩张，还看中了蜀地的富饶，“得其布帛金银”[7](p29)可以更好地装备军队和支援战争；拥有水通于楚的巴地和具备强悍战斗力的巴人，“浮大舶船以东向楚，楚地可得”[7](p29)的目标将更易实现；而从“得蜀则得楚，楚亡则天下并矣”[7](p29)的表述中亦可得知，秦认为楚国灭，天下则可归一。

从自然地理形势来看，相比于巴地，汉中“东接南郡，南接广汉，西接陇巴、阴平，北接秦川”[7](p15)。“前控六路之师，后据两川之粟，左通荆、襄之财，右出秦、陇之马”[8](p2523)的地理优势，更是布局攻楚战争的最佳前沿基地。“汉中之甲，乘舟出于巴，乘夏水而下汉，四日而至五渚”[2](p955)的记述，更显现出汉中高屋建瓴的地理优势，使秦攻楚更为便利。由此可以看出，秦更重视汉中的自然地理大势和战略枢纽地位。由汉中攻楚，不仅可以充分利用其丰富的资源，为战争提供坚实的后勤保障，还大大缩减了秦军的行军距离，提高了攻击效率。

（一）蜀国：取其财以富民缮兵
古蜀国“其地东接于巴，南接于越，北与秦分，西奄峨嶓。地称天府，原曰华阳”[7](p26)，良好的气候条件和丰富的水利资源，具有发展经济的天然优势。先秦时期，蜀地经历了蚕丛、柏灌、鱼凫、杜宇和开明五个朝代，蚕丛、柏灌、鱼凫时期，蜀地农业从高地进入平原，杜宇“教民务农”[7](p27)，蜀地农业进入稻作农业阶段，至开明氏成功治水，为蜀地的农业发展提供了保障，蜀国成为此时古代农业文明最为繁荣的区域之一。“沃野千里，土壤膏腴，果实所生，无谷而饱。女工之业，覆衣天下。名材竹干，器械之饶，不可胜用。又有鱼盐铜银之利，浮水转漕之便”[9](p535)就是蜀地优越自然条件的真实记述。诸葛亮亦云：“益州险塞，沃野千里，天府之土，高祖因之以成帝业。”[10](p912-913)从地缘环境上看，蜀地东连于巴，北接于秦，若秦与巴蜀成为一体，则蜀地处于远离战乱的后方地区，这使其拥有了其他地区均不具备的又一经济发展优势。

秦国兼并巴蜀之后，拓地千里，将秦岭以南大片土地纳入疆域，不仅领土面积和人口数量成倍增加，战略纵深亦得到进一步拓展。由“地小民贫”[5](p2283)一跃成为地广民众的大国，实现了“得其地足以广国”[5](p2283)的目标。同时，蜀地千里沃野，拥有丰富的粮食、井盐、蜀锦、铜铁等重要资源，通过“取其财”[5](p2283)用以“富民缮兵”[5](p2283)，秦国的经济实力得到进一步增强，“轻诸侯”[5](p2284)的资本更为丰厚。

（二）巴国：收劲卒借地势以利攻楚
《华阳国志·巴志》是这样记述古巴国国界的：“其地东至鱼复，西至僰道，北接汉中，南极黔、涪。”[7](p2)从巴地顺长江而下，可直达江汉平原甚至江东地区，楚国的核心地区都在巴的攻击范围之内。山地生活赋予了巴人强悍的体魄与搏斗的技巧。《华阳国志·巴志》记曰：“周武王伐纣，实得巴蜀之师，著乎《尚书》。巴师勇锐，歌舞以凌殷人，殷人（前徒）倒戈。”[7](p2)由此可见，巴人的善战，早在武王伐纣时已经得以充分显现。秦若“有巴之劲卒”[7](p29)，通过“浮大舶船以东向楚”[7](p29)，则“楚地可得”[7](p29)。在军事科技较为落后的先秦时期，军队尤其士兵的战斗能力，是战争得以持续并夺取最后胜利的重要因素。巴国“劲卒”强悍的作战能力和战斗精神，将极大地增强秦的军事实力；同时，巴地对楚高屋建瓴的地理优势，也将进一步优化秦国对强大对手楚国的战略布局。

在古代战争中，对于一般性质的战争，往往只征发与敌国邻近地区的军队进行作战，如果郡县远离当前敌国，原则上不予征发，其目的是使之能休养生息，以备将来投入到邻近战争之用。此时期，秦既要在关中地区阻击中原诸侯的合纵进攻，又要在巴蜀适机攻楚。在战争规模愈来愈大的战国时期，将秦之主力分兵于多条战线作战，实为兵家之忌。另外面对绵长的战线和落后的交通运输条件，如此用兵，不仅要耗费大量的宝贵资源，亦难取得很好的成效。若将善战勇猛的巴地“劲卒”成功整合成为秦军的战斗部队，无疑会极大提高秦军的战斗力，提高对楚的军事优势。公元前308年，“司马错率巴、蜀众十万，大舶船万艘，米六百万斛，浮江伐楚，取商于之地为黔中郡”[7](p29)的成功战例，就是“有巴之劲卒，浮大舶船以东向楚，楚地可得”[7](p29)战略布局的收获。

（三）汉中：南融巴蜀东入荆襄的战略枢纽
汉中位于陕西省南端，是陕、川、鄂、甘四省交界处。北有秦岭之险，西北向东南有巴山屏障，自然地理环境优越。“秦之坤，蜀之艮，连高夹深，九州之险也”[11](p7205)就是其战略价值的基本概括。汉水经汉中东流，出秦、巴山地后，可抵达中原和荆、襄地区，嘉陵江经汉中南入巴蜀。独特的地理条件，使汉中拥有了攻守兼备、易守难攻的军事优势。

除此之外，汉中还是重要的交通枢纽。连接巴蜀与关中的蜀道以汉中为中心，北上由褒斜道、子午道、陈仓道、傥骆道直通秦陇，南下由金牛道、米仓道、洋巴道（又称荔枝道）连接巴蜀，构成了一个开放式的交通网络。著名历史地理专家史念海先生在评价汉中军事意义时曾指出：“汉中一隅的得失，往往影响到其他各处，尤其是南北对立时的都城。”[12](p189)“一般来说，无论从秦岭以北向南进攻，或者从巴蜀向北进攻，都是先夺取汉中，并以之为基地，再继续前进的，如果越过汉中而贸然前进，则不仅失去这样的基地，而且会招致汉中城驻军截断后路的。”[12](p193)发达的陆路交通使汉中成为连接秦陇和巴蜀的枢纽，而便利的水路交通亦使由汉中东进更为便捷。宋杰教授在《中国古代战争的地理枢纽》一书中对此交通要道的重要性进行了较为全面的描述：“在汉中之东，自盆地东端的成固沿汉水而下，可以从秦岭、巴山之间的缺口向东到达西城，后人称为‘西城道’。循汉水东进过旬阳、锡县（今陕西白河），至郧关（今湖北郧县），东去陆路可入南阳盆地，抵达名都宛城（今河南省南阳市），这就是历史上的‘旬关道’。从郧关东南顺流而下，则到达江汉平原的北方门户——重镇襄阳。”[13](p271)上述表明，一方面，相对于关中，秦通过汉水攻楚更为便捷；另一方面，秦完全掌控汉中，对于威慑巴蜀两地仍然存在的反秦势力，以及平定两地突发的叛乱更为有利。据《华阳国志·蜀志》记载，蜀国历史中所传说的先王“卢帝”时期，曾经“攻秦，至雍”[7](p27)。至春秋战国时期，秦蜀双方对汉中的争夺更为频繁。《史记·秦本纪》载：“厉共公二年，蜀人来赂。”[5](p199)秦惠公十三年（公元前387年），秦曾经“伐蜀，取南郑”[5](p200)。《秦本纪》还载：惠文君元年（公元前337年）“蜀人来朝”[5](p205)。从早期秦与蜀的激烈争夺中即可看出，秦对汉中这一战略枢纽一直尤为重视。除此之外，优越的自然条件和地理环境，也为以汉中为中心的军事行动打下了坚实基础。

综上所述，秦围绕着统一全国的战略大局，对巴、蜀、汉中予以不同的战略定位，这为进一步制定差异化的治理政策，发挥各地独特优势，打下了良好的基础。

三、秦对巴、蜀、汉中的不同治理政策
《华阳国志·蜀志》载：“周赧王元年，秦惠王封子通国为蜀侯，以陈壮为相。置巴郡。以张若为蜀国守。……三年，分巴、蜀置汉中郡。”[7](p29)《华阳国志·巴志》亦载：“秦惠文王遣张仪、司马错救苴、巴。遂伐蜀，灭之。仪贪巴、苴之富，因取巴，执王以归。置巴、蜀及汉中郡。”[7](p3)《史记》载曰：“（秦惠文王后元）十三年，庶长章击楚于丹阳，虏其将屈匄，斩首八万；又攻楚汉中，取地六百里，置汉中郡。”[5](p207)以上史书所记述的均为公元前316年秦灭巴蜀后，分巴、蜀并设立汉中郡的史实。需要强调的是，秦“置汉中郡”是秦在取得丹阳之战的胜利后面对新的形势所做出的又一重大战略决策。秦设汉中郡与设立巴郡、蜀郡有所不同，一方面，秦设巴、蜀两郡是将原巴国与蜀国改为郡，而汉中郡则是重新设置。另一方面，“分巴、蜀”意味着将原巴、蜀两国原属地的部分领地分割出来，与“攻楚汉中”所“取地六百里”重新整合，组成与巴、蜀两郡相同等级的行政机构。秦对新领地行政区域的重新划分，揭开了对新领地治理的大幕。

（一）秦对巴地的治理政策
秦灭巴国后，于公元前314年置巴郡，开始了对巴地的统治。秦对巴地的治理，在政治上并未照搬秦原有的统治政策，而是根据巴地的具体情况，进行了治理制度创新。首先，将秦国先进的地方治理体系——郡县制，通过渐进的方式植入巴地，使之在大的政治框架内成为秦国统治整体中的有机组成部分。其次，由于巴地以豪族大姓为核心，以血缘为纽带的部落集团仍完整存在，其势力并未随着巴国的灭亡而瓦解。同时部分反秦势力仍在江州以东负隅顽抗，此时秦若实施激进的治理措施，必将激化双方的矛盾，引起社会动乱。与此同时，由于巴地与楚国领地大面积相连，若此时巴国政局不稳，楚国则有随时攻巴的可能。综合以上因素，秦制定了羁縻制和郡县制相结合的施政方针。在政治制度上，秦在巴地设立巴郡，推行郡县制的同时，仍“以巴氏为蛮夷君长”[9](p2841)，并未强制改变以血缘集团为基础的原有社会组织结构，而是采取了保留其大姓统治，并辅以封王、赐爵、加大经济扶助的政策。赋予原有统治者作为秦在巴地基层统治的部分权力，使其成为秦在巴地统治体系中的重要组成部分，将秦的法令、制度和各项政策在巴地予以实施。

在税赋制度上，秦国自从商鞅变法后，对本地农民一直推行既要征收田租又要征收口赋的税赋制度。而在巴地，秦并未实行这一税赋制度。《后汉书·南蛮西南夷列传》记载：“及秦惠王并巴中，以巴氏为蛮夷君长，世尚秦女，其民爵比不更，有罪得以爵除。其君长岁出赋二千一十六钱，三岁一出义赋千八百钱。其民户出幏布八丈二尺，鸡羽三十鍭。”[9](p2841)《七国考》二引《通典》注载：“一户免其一顷田之租，虽有十妻，不输口算之钱。”[14](p89)巴族百姓相当于不更的爵位，可以用土产的布和鸡羽纳赋。这表明秦在经济层面上对原巴地的少数民族实行优惠的徭役、赋税政策。

在刑律上，《云梦秦筒》所载秦律规定：“或与人斗，缚而尽拔其须眉，论何也？当完城旦。”[15](p229)从这些规定中可以看出，秦民凡发生私斗，都将受到法律的严惩。而在巴地，秦并未制定如此严厉的制度。秦昭王时，借助板楯蛮猎杀白虎，为民除害这一有利时机与之订立盟约：“乃刻石盟要，复夷人顷田不租，十妻不算，伤人者论，杀人者得以倓钱赎死。盟曰：‘秦犯夷，输黄龙一双；夷犯秦，输清酒一盅。’”[9](p2842)

以上宽松政策的实施，收到了社会稳定、“夷人安之”[9](p2842)的效果。

（二）秦对蜀地的治理政策
与巴地相比，蜀地的情况显得更为复杂。因为蜀地国家形态早已形成，统治体系相对较为完善。蜀国灭亡后，社会各层面尤其是各级官僚阶层对秦统治的敌视情绪更为强烈。针对这一客观现实，秦统治者对蜀地原有的国家政治体制并未采取彻底秦国化的改造，而是制定了分阶段逐步改造的治理政策。在政治体制上，采取了郡县制与分封制双轨并行的统治制度。既设立蜀郡，将蜀地纳入秦国的行政统治范畴内，又“贬蜀王更号曰侯”[5](p2284)以蜀为侯国，“封子通国为蜀侯，以陈壮为相。……以张若为蜀国守”[7](p29)。封蜀王子通为侯，就是保留了蜀国原有的政治体制，使其原有的国家体系不会因为蜀亡而崩溃，致使人心混乱，发生反秦叛乱。从中可以看出，其宗旨是为了稳定民心，尤其是“士”者之心，缓解秦与蜀人间的矛盾，为蜀地的平稳过渡创造良好的政治氛围。同时遣秦人“陈壮为相……以张若为蜀国守”[7](p29)，实质是执行以蜀太守统治与治理蜀地的方针。这种政治制度的设计，就是为了保证蜀地的稳定，为进一步改造与发展蜀地奠定了基础。在经历三十余年的过渡，至秦昭王时，才开始全面实施郡县制。

在土地制度上，秦并没有将商鞅变法后所实施的土地新政立即在蜀地推行，而是在郡县制全面实施后，才开启了土地私有化改革的进程。1980年出土的青川木牍，详细记载了秦在蜀地实施土地新政的相关内容。其中关于田界方面规定的“为田律”，对田界重新予以规定，不仅确定了农户的田界，还对田亩面积的计算方式也进行了重新规定。这就为进一步推进土地制度的改革奠定了基础。《史记·秦始皇本纪》“（昭襄王）立四年，初为田开阡陌”[5](p290)和《汉书·地理志》“秦昭之开巴蜀”[16](p1641)均记载了秦将本国土地制度在巴、蜀两地实施的同一史实。其主要内容为：其一，“初为田”[5](p290)。即改革土地制度，将蜀地原有的土地性质改变为私有制，使农民成为土地的主人。其二，“开阡陌”[5](p290)。即扩大原有田亩面积，按秦国所制的田亩标准，以二百四十步为亩，给予每对夫妇一百亩，实现了耕者有其田。从以上政策中可以看出，秦对蜀地土地制度的这一改革，不仅使农民的利益得到了保证，还会提高农户的耕种积极性，因此，必将获得广大农民的拥护。“取其财足以富民缮兵”[5](p2283)的战略目标有了更稳固的基础。

秦对蜀的治理创新，在两任蜀守张若和李冰的施政过程中亦有具体体现。张若治蜀时，以欲求蜀地之富为宗旨，大力发展工商业。蜀地冶铁、井盐、丝织等手工业较为发达，已经走出了自给自足的阶段。无论官营和私营的产品，很大一部分都需要到市场上进行交换。针对这一社会需求，“仪与若城成都，周回十二里，高七丈；郫城周回七里，高六丈；临邛城周回六里，高五丈。造作下仓，上皆有屋，而置观楼射兰”[7](p29)。这表明，秦在蜀地不仅鼓励私人手工业者开业经营，还主动在商业中心设市，成立专门机构负责管理。筑城与设市政策的实施，将秦国先进的城市建设推广到蜀地，在强化了秦在蜀地军事防守的同时，还丰富了广大市民的生活，“营广府舍，置盐、铁、市官并长丞；修整里阓，市张列肆，与咸阳同制”[7](p29)，所展现的就是这一繁荣经济政策的具体内容。市场的设置，为商品流通提供了便利，促进了蜀地经济的繁荣和发展。

秦自商鞅变法后，“外设百倍之利，收山泽之税”[17](p68)，“盐铁之利，二十倍于古”[16](p1137)。《汉书·食货志》亦说秦“专川泽之利，管山林之饶”[16](p1137)。这表明在秦国资源的开发利用都掌握在国家手中，对私人工商业是采取抑制政策的。秦兼并巴蜀后，这一严格的政策在巴、蜀两地却有所调整。不仅允许私人经营大型手工业，还制定相关的政策予以支持，以至蜀中出现了不少闻名的实业家。如以铁冶致富的临邛卓氏，由赵国迁到临邛后，“即铁山鼓铸，运筹策，倾滇蜀之民，富至僮千人。田池射猎之乐，拟于人君”[5](p3277)。山东移民程郑，从事冶铸，“富埒卓氏”[5](p3278)。以上措施的实施，促进了巴、蜀两地贸易的繁荣。

李冰接任蜀守后，延续了发展经济予富于蜀的治理理念。其在张若“造城”“设市”的基础上，针对经常泛滥于蜀地的水灾，通过疏通河道，兴修水利工程造福于百姓。《华阳国志·蜀志》对这一过程和结果进行了记载：“冰乃壅江作堋，穿郫江、检江，别支流，双过郡下，以行舟船。岷山多梓、柏、大竹，颓随水流，坐致材木，功省用饶。又溉灌三郡，开稻田。于是蜀沃野千里，号为陆海。”[7](p30)都江堰等水利工程的建造，使蜀地呈现出“时无荒年”[7](p30)的繁荣景象，“天下谓之‘天府’也”[7](p30)。秦所派蜀守发展经济造福于民的举措，使秦在蜀地的统治得到了广大民众的认同。1974年在都江堰鱼嘴外江出土的李冰石像，其胸前刻有“故蜀郡李府君讳冰任”的铭文，两袖上刻有：“建宁元年闰月朔二十五日都水掾尹龙长陈壹造三神石人以镇水兼为水则”。这表明，李冰治水造福蜀人的事迹为蜀地各阶层人士所铭记。“蜀人慕其气决，凡壮健者，因名冰儿也”[18](p2659)则更进一步记述了蜀地百姓对李冰的崇敬。

可以看出，秦对巴与蜀的改造并没有将其本国原有治理政治强行在两地推进，也没有在两地采取相同的政策，而是根据两地不同的政治、经济、文化状况，采取不同的治理模式，以求施策更精准。

通过梳理我们可以看到，秦对巴与蜀的治理政策既有共同点，又保持差异化。共同点是，以渐进的方式推进郡县制，将秦国成功的地方治理体系通过渐进式的方式植入巴蜀，在大的政治框架内将两地划入秦国统治体系中。同时为防止社会动荡的出现，保留了两地的原有主要政治构架。所不同的是，在巴地推行的是君长制和郡县制相结合的模式，具体政策表现为更为简洁和宽松。而对蜀地实施的是侯国制与郡县制相结合的模式，但在具体的治理政策上则相对复杂。

秦之所以对巴、蜀制定了不同的治理政策，是有其深刻内涵的。由于两地的政治、文化与百姓的生活方式存在一定的差异，对同一政策的认知程度也将会有所不同。徐中舒先生认为，战国时期，蜀地已经超过了部落组织而进入国家形式了，而巴地仍是一种以大姓统治为核心的部落组织形式[19]。这表明，相对于巴地，秦对蜀的改造更加艰难。对于政治、经济、文化差异很大的两个地域，用同一种治理政策，是不可能取得理想效果的。加之秦对两地的战略定位又有所不同，因此，只有实施不同的治理政策，才能取得更充分发挥两地各自优势的成果。基于这一客观现实，秦国最高统治阶层制定了更具有针对性的差异化治理政策。历史进程表明，秦国的这一决策是正确的。

（三）秦对汉中的治理政策
秦对汉中的战略定位与巴蜀有所不同。核心目标有二：其一是在防范两地反秦势力叛乱的同时，更好地为统治和改造巴蜀服务；其二是充分利用汉中的地缘区位优势和军事价值，优化对楚战争的布局。基于这两个目标，秦对汉中的治理没有采取渐进式的治理政策，而是采取“分巴、蜀置汉中郡”的措施，将汉中直接划归秦中央政府管辖，地方主要官员由秦最高统治集团任命。这种治理方式，便于将秦国本地的治理方式直接植入汉中，使其能够更快速地与秦融为一体，更及时地发挥战略枢纽作用。《舆地纪胜》卷一百九十《洋州》记载：“白公城。《汉中记》云：‘秦白起尝为汉中太守，筑城以控制夷獠。’”[11](p7428)这表明秦国著名军事家白起曾担任汉中郡的郡守。《史记·白起王翦列传》亦云：“昭王十三年，而白起为左庶长……是岁，穰侯相秦，举任鄙以为汉中守。”[5](p2331)上述所载亦能证明秦置汉中郡后，其郡守是由秦国中央直接任命和领导，而不是由蜀侯指派和管辖。任命白起、任鄙等秦国重要将领为郡守，亦表明了秦对汉中战略地位的重视。

秦对汉中的治理政策，不仅宏观定位准确，在微观层面亦现实可行。

首先，商鞅变法后，秦推行以法治国。由于实行了兵民一体的军国体制和严苛的税赋政策，使秦国在短时期内实现了经济的繁荣，军队战斗力得到了极大提升。由于原属巴与蜀的汉中领地并不处于巴、蜀两国的核心地带，早期曾是郑人、褒人和庸人的领地，秦、巴、蜀、楚亦曾经占领并统治过此地。《汉书·地理志》载：“汉中淫失枝柱，与巴蜀同俗。”[16](p1666)《华阳国志·汉中志》谓魏兴郡（两汉属汉中郡）“土地险隘，其人半楚，风俗略与荆州沔中郡同”[7](p19)。《史记·六国年表》载秦厉王二十六年（公元前451年）“左庶长城南郑”[5](p697)，表明秦此时拥有此地。十年后“南郑反”[5](p199)，汉中当反归于蜀。至秦惠公十三年（公元前387年），秦复“伐蜀，取南郑”[5](p200)，亦证明秦于战国早期即出褒斜谷南下，经营汉水上游地区。目前，陕南考古发现的战国时期墓葬有十余座，根据其文化特征分析，分别属于巴蜀、秦、楚三种不同文化序列。由此可以看出，汉中的地域文化不同于巴蜀长期由一种文化影响和引领，而是多种文化相互融合。因此，将秦国的治理政策在汉中予以实施，不但不会因严重的文化差异而引起叛乱，相反还可能受益于秦统治制度务实与高效带来的众多益处，有利于快速提升综合实力，及时发挥南融巴蜀、东控荆楚的战略枢纽作用。

其次，“农战”思想是商鞅变法中的重要组成部分，体现为对“农”与“战”之间辩证统一之认识。商鞅在《商君书》中指出：“国之所以兴者，农战也。”[20](p24)即“农”与“战”均为国家强盛的基础。针对“夫秦之所患者，兴兵而伐，则国家贫；安居而农，则敌得休息。此王所不能两成也”[20](p114)的现实，提出了“国待农战而安，主待农战而尊”[20](p28)的著名论断，使秦国实现了“国多物”[20](p37)，“战事兵用而国强”[20](p37)的目标。虽然史籍中对此时秦在汉中实施的治理政策没有详细记载，但从秦分巴蜀置汉中郡，将汉中从巴蜀的地域与管辖中分离出来，由秦中央政府直接管理的措施来看，商鞅的农战政策就会在巴蜀之前在汉中予以推广。而这一政策的实施，将极大地提升汉中的综合实力，有利于汉中军事枢纽作用的发挥。

再次，从军事地理视角上看，汉中是连接关中与巴蜀的咽喉重地，北与关中有秦岭横亘，南与蜀地有巴山阻隔。由于北高南低的自然地理形势，与北越秦岭入关中相比，由汉中南越巴山入蜀相对较为容易。再从我国古代地理单元划分的“山川形便”原则来看，汉中与巴蜀属同一地理单元，不仅气候、农田作物、土壤植被大致相同，两地的语言亦属同一话语体系。因此，与关中相比，汉中与巴蜀的交流更通畅、更频繁。从史籍所记载的秦、蜀汉中的争夺中，蜀国更有优势，汉中长时期为蜀之领地，主流政治、社会形态、民间文化及百姓的生活习俗也更趋同于蜀。历史与自然生态因素，使汉中与巴蜀在地理上形成了相对较为完整的统一体。这种相对封闭的地理环境，使巴蜀地区极易形成割据。历史的演进表明，割据的巴蜀只有掌控汉中这一天然地理屏障，才能够有效防范来自北方的军事势力的攻击。而失去汉中的巴蜀，割据将很难持久。“汉中则益州咽喉，存亡之机会，若无汉中则无蜀矣”[10](p1013)的表述，就是汉中对于蜀地价值的体现。秦兼并巴蜀后，若汉中的行政管辖权仍属于蜀，则两地无论在地理单元和行政单元仍为一体，汉中独特的军事价值极可能成为巴蜀反秦势力拓展和经营的重点区域。如是，则将割裂秦与巴蜀的联系，对秦统治巴蜀不利。若巴蜀发生叛乱，分裂势力必将依靠秦岭、巴山两重天然屏障北阻于秦，使秦陷于被动。秦“分巴、蜀置汉中郡”，就意味着通过行政手段将汉中和巴蜀这一完整的自然地理单元打破，使汉中置于秦国中央政府的直接掌控之下。由此，秦不仅可以顺利通过秦岭的险阻入蜀，保证平定巴蜀反秦叛乱的快速、及时，亦可以汉中为枢纽，使关中和巴蜀融为一体。由于地域相连，秦国相对先进的生产方式和文化习俗自然会通过汉中不断地影响巴蜀，在促进巴、蜀两地经济发展和社会进步的同时，对于秦文化与巴蜀文化的融合亦将起到积极作用。全新的治理体系，加快了汉中在政治、经济、文化等领域融入秦国的进度。

梳理秦对巴、蜀、汉中的治理政策可以看到，秦兼并巴蜀后，在治理目标的设定上并未将其视为征服之地，以胜利者的姿态进行残酷压迫，而是将两地作为秦国的有机整体和统一全国的重要基地予以建设和发展，欲求其富。在对不同地域政治、经济、文化和地理环境深入分析的基础上，采取了具有针对性、差异化的务实治理政策，取得了巴蜀民众逐渐认同的良好成效。据史籍记载：公元前308年，“司马错率巴、蜀众十万，大舶船万艘，米六百万斛，浮江伐楚，取商于之地为黔中郡”[7](p29)。公元前280年，司马错率秦军“发陇西，因蜀攻楚黔中，拔之”[5](p213)。秦昭王三十年（公元前277年），“蜀守（张）若伐楚，取巫郡，及江南为黔中郡”[5](p213)。以上战争都是以巴蜀为基地所展开，没有巴、蜀两地的全方位支持，是不可能取得如此巨大胜利的。这也充分证明了秦对新领地的治理是成功的。

四、结语
地方治理是国家治理的微观基础和重要组成部分。作为顶层设计的国家治理理念对于微观层面的地方治理具有指导和引领作用，地方治理的成效又将检验国家治理体系是否科学与完善。

秦对巴蜀的成功治理，推动了巴蜀的繁荣发展，使其成为秦统一全国的重要基地。这一成功经验，成为中国政治史中的宝贵遗产，为历代王朝整合、统治地方尤其是民族地区的政治、经济、文化所借鉴。然而，秦统一后，统治者没有正视连年战乱给百姓造成的重大创伤、社会亟待休养生息这一现实，没有以安民、富民这一国家稳定之根本为核心制定国家治理战略，而是采取了酷刑苛税的残酷剥削政策，致使民不聊生，最终爆发了大规模的农民反抗战争，使秦王朝仅存在了短短的十四年就被彻底推翻。这一历史事件，亦成为国家治理失败的惨痛教训，使后人常哀之。历史演进多次证明了人民就是江山，百姓的幸福与富足就是国家发展与社会稳定之基石这一永恒的道理。国家治理政策只有以此为核心，并根据社会的发展变化而进行创新、调整和完善，才能成为凝聚各方力量，推动社会进步的先进工具。

科学完善的国家治理体系，是国家富强和社会稳定的重要保障。总结并发扬光大古代历史中国家治理体系建设的成功经验，记取并规避失败教训，对于我们建立科学的国家治理体系，构建高效的地方治理机制，具有重要的现实意义。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2021.05.017

[中图分类号]K231

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2021）05-0144-09

基金项目：国家社科基金青年项目“战国秦汉三国蜀道及其枢纽地区军事地理研究”（20CZS017）。

作者简介：于天宇（1990—），男，北京人，中国社会科学院古代史研究所助理研究员。

责任编辑 罗雨泽