城乡融合发展视角下基层建制的演进变迁与未来展望

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城乡融合发展视角下基层建制的演进变迁与未来展望
□余孝东，王琦

（华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉430079）

[摘要]国家对社会的主导有赖于自上而下逐级复制的科层体系，作为国家治理社会的组织方式和基本手段，农村基层建制处于国家政权组织体系的末梢，起着衔接国家与农村社会的重要作用，也是实施乡村建设行动，构建新型城乡关系，推进基层治理现代化的重要突破口。新中国成立后，农村基层建制历经了过渡整合型建制、分隔汲取型建制和放权赋能型建制三大历史阶段，在演进中呈现出规模渐趋扩大、中间层级减少、城镇化趋势逐步提升的特点。在推动脱贫攻坚成果的巩固拓展同乡村振兴衔接，统筹城乡经济社会发展的战略导向下，从建制角度分析其对城乡融合的影响和作用机理具有积极意义。未来，不仅应将城乡融合作为农村基层建制调整的核心关照，还应坚持实行分阶段、多路径的改革道路，因地制宜做好乡镇级和村居级层面的建制安排，以更好适应和服务于农业农村现代化建设。

[关键词]基层建制；城乡融合；城乡关系；乡村振兴；农业农村现代化

一、基层建制：既有研究与本文的视角
改革开放以来，不论是从通行上的人均收入，还是从住房保障、医疗水平等一系列指标来看，我国农村社会面貌和农民生活水平较过去都发生了巨大变化。但是，在制度惯性影响、资源禀赋差异等多种因素综合作用下，中国的城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大的趋势没有根本扭转[1]（p24）。党的十九届五中全会提出，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。作为国家治理社会的组织方式和基本手段，农村基层建制处于国家政权组织体系的末梢，起着衔接国家与农村社会的重要作用，无疑是实施乡村建设行动，推进农业农村现代化的重要突破口。国家产生以后，按地区原则组织国民并配置公共权力成为其区别于前国家形态的根本标志。摩尔根认为，基本单元组成上层体系，并决定其性质[2]（p68）。基层建制单元如何设置，直接影响着国家权力如何配置社会资源。在超大规模的中国，最广袤的地区是农村，人口最多的群体是农民，国家正是通过基层建制单元的设置，将庞大的农村社会纳入整合性的体系之中。新中国成立后，与土地改革同步，国家即开始了进入农村社会的进程，其核心就是通过基层建制单元的设置实现国家权力纵向上的穿透和延伸，以确保统一的政令得到实施和贯彻。但是，国家和农村社会是支配型还是互动型，依托于基层建制体系的设置模式。从家庭联产承包开始，在经济增长推动的社会转型中，农村基层建制也随之快速变动，表现为类型多样，隶属关系复杂，建制转换多发。近年来，基层建制调整出现两个代表性的趋向，一是湖南等地区开展撤乡并镇、合村并组，旨在扩大基层建制单元；二是广东清远、湖北秭归等地区探索基本单元下移到自然村等一级。历史制度主义认为，历史规制着制度变迁路径。梳理基层建制的变迁历程，发掘其内在规律，剖析其与城乡融合发展的内在联系，对于认识和理解基层建制的复杂样态，进而把握其未来走向，进一步推动破除城乡二元结构具有现实意义。

当前学界有关农村基层建制的研究主要聚焦在基层政权建设、行政区划调整等领域。如柳成焱[3](p67-70)、黄建红[4](p145-151)、张新光[5](p272-275)等主要是对我国乡镇建制进行研究；唐鸣[6](p3-27)、戴均良[7](p35-38)等主要是对建制村问题的探讨；江燕[8](p104-107)主要聚焦农村基层政权建设的历史考察；魏衡[9](p55-58)等从行政区划调整的角度探讨了乡镇撤并。此外，还有学者从不同角度阐述了建制调整的发展逻辑，如邓大才通过对发达国家农村基层建制单元“合并浪潮”的考察，指出其具有四种经典合并类型，认为效率与民主是合并重组的最大争议[10](p61)；陈军亚将城乡二元结构的形成和二者的互动与联系放在国家建制的角度下思考，认为建制设置具有阻滞和引导的双重功能[11](p107)。上述研究对于了解农村基层建制的不同面向具有借鉴意义，但缺乏与城乡融合发展这一大背景的关联，且农村基层建制仍然停留在政策用语上，在学术研究中存在混用和歧义的情况。有鉴于此，本文尝试对农村基层建制作出内涵界定，在城乡融合发展的视角下，分阶段梳理农村基层建制演变的历史脉络、变迁规律与演进逻辑，以期为农村基层建制调整的实践提供理论参考。

所谓农村基层建制，是农村基层政权及其管辖之下的自治组织在层级隶属、权责划分上的一种制度性安排，背后隐含的是国家治理乡村社会的权力配置导向与具体实现方式。作为国家政权组织体系的构成部分，农村基层建制直接服务于国家治理农村社会的需要，涵盖县级建制（不含县）以下承接国家意志的基层组织体系，主要包括乡、村、组等。此外，需要特别说明的是，历史维度、空间维度下的农村基层建制具有极大的变动性与多样性，本文重在从整体上对一般性的农村基层建制进行分析，少数民族地区的特殊建制不在本文的重点探讨范围之内。

历史上，中国的城乡长期处于相对隔绝状态，安土重迁的观念根深蒂固，原子化的个体农户被牢牢地束缚在土地之上，自给自足的小农经济带有天然的封闭性。新中国成立后至改革开放前，城乡二元结构以制度的形式固化下来，建制设置的基础性架构安排对中国的城乡发展产生了深远影响，其惯性延续至今。党的十九大作出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的重大决策部署，这一长期历史任务不仅需要从要素融合、公共服务均等化等层面推动，更要溯源到影响资源配置的建制安排上展开研究。

二、农村基层建制变迁：多样性与一致性
农村基层建制的设置是国家政权体系建设的关键一环，是国家组织社会的基础性要件。在新中国成立以来的七十余年中，我国农村基层建制几经变迁，从历史发展的主体脉络来看，呈现出明显的阶段性特点。

（一）过渡整合型建制阶段（1949—1958年）：新中国成立初期以“区—乡”制为主体的农村基层建制体系
新中国成立之初，面对较为分散与封闭的农村社会，如何合理地设计基层建制，成为将广大农村整合进国家政权体系的基础性环节。这一阶段的基层建制确立分为两个时期：一是“区—乡（行政村）”建制的初步确立期。1950年底，中央政务院先后颁布《区人民政府及区公所组织通则》《乡（行政村）人民政府组织通则》《乡（行政村）人民代表会议组织通则》等一系列政策文件，明确规定县辖区分为区人民政府和区公所两类，其中，面积较大、人口较多的县设区人民政府，面积较小、人口较少的县设区公所，前者受县人民政府领导，后者作为县政府的派出机关。彼时的乡与行政村均是基层行政区划[12](p72)。1952年，为适应土地改革和深入发动群众的需要，南方不少地区将原来的大乡划小；北方则根据经济建设的需要，将抗日战争时期形成的行政村改成乡建制。二是“区—乡”建制的调整规范期。1954年，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》提出，县级人民政府在必要的时候，可以设立若干区公所，作为派出机关，不再设立区人民政府。到1955年下半年，为了配合农业合作化高潮来临，全国相继撤销区政府。1957年底，全国共有区8663个，比1952年减少了9481个。与此同时，根据1954年宪法对农村基层建制的正式规定，全国各地开始规范镇级建制，实现镇乡平级。如表1所示，受自然地理环境、传统历史惯习等因素的影响，新中国成立初期基层建制的区域差异较大，在整合导向下，逐渐趋于一致，为举国体制的建立奠定了组织基础。

（二）分隔汲取型建制阶段（1958—1983年）：集体化时期以“社—队”为主体的农村基层建制体系
在“农业为基础，工业为主导”“优先发展生产资料的生产”[13]（p24）这一导向下，国家在农村进行了规模浩大的社会变革，实行统购统销，建立起高度集中的计划经济体制。伴随人民公社化运动的铺开，适应集体化大生产的全新基层建制方式迅速形成，即以“社—队”为主体，“政社合一”的人民公社体制。

这一时期的农村基层建制基本框架为“社—队”体系，其演变也大体经历了两个过程（见表2）。一是“社—区”的建制设置模式。《关于人民公社若干问题的决议》规定：公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队三级。但在实践中，这一体系并未定型，形式多样。如有的地方设公社、生产大队两级；有的地方设公社、作业区（生产大队）、生产队三级；有的地方则设公社、分社（办事处、基层社）、作业区、生产队四级。一乡一社的一般分为公社、大队、生产队三级；几乡一社的在公社和大队之间还设管理区一级。二是“社—队”建制的成型和确立。1962年，《农村人民公社工作条例（修正草案）》明确提出，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。以此为标志，这一时期的建制层级总体上是“公社—大队—小队”三级，部分地区是“公社—生产队”两级的形式。在实践中，个别地方出于组织生产的便利，出现四个层级，即在生产大队和生产小队之间设置作业区。在“社—队”建制模式下，农民与土地、与集体生产深度结合，工农产品不能平等交易，要素流动受限，农产品作为生产资料支持工业化建设，城乡二元结构以制度形式确定下来。

表1：新中国成立初期我国农村基层建制的变化情况

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表2：人民公社体制时期农村基层的建制类型及实践形式

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表3：家庭联产承包责任制时期以来农村基层不同建制形式

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（三）放权赋能型建制阶段（1983年以来）：改革开放以来以“乡—村—组”为主体的农村基层建制体系
人民公社时期的“社—队”建制是一种高度组织化的建制体系，国家权力依托这一建制安排实现了对农村社会的最大化整合，但也极大束缚了生产力的发展。1978年，改革首先在农村领域掀起，始于小岗村的包产到户经验逐步推广，迅速被中央认可，并以家庭联产承包责任制的形式在全国推广。在新的经营制度安排下，原有的“社—队”模式不再适用，调整基层建制安排迫在眉睫。

在部分地区先行探索的基础上，1983年10月，中共中央、国务院发出《关于政社分开，建立乡政府的通知》，“政社合一”的“社—队”建制体系正式谢幕，取而代之的是以“乡—村—组”为轴线的新建制体系。其中，乡镇作为县以下层级的承接性区划单位，也是农村基层政权建制单位；村作为我国乡村最底层的、最基本的地域性管理单位，属于一种类行政建制；组作为村的功能实践组织，是村级建制的附设层级。这一时期是农村基层建制的调适与稳定期，基本以“乡—村”为主体，但在建制层级上，也存在其他实践形态（见表3）。一是“区”级建制。除区外，还有区级镇（以镇带乡，镇人民政府行使原区公所的部分或全部或更多的职能）和设置工作委员会或办事处的区级地域性管理范围（由于上级要求撤区等原因，形式上撤区，实质上原有机构基本保留，改称“办事处”）两种形式。二是“片”级建制。片级建制属乡镇政府派出机构，是介于乡和村之间的中间层级。含片、管理区、（片级）村、（片级）管理处、（片级）党总支、（片级）办事处、（片级）指导组等数种组织形式。以此为基础，全国不同地区的农村基层建制具体呈现出丰富不一的实践形式。如广西、云南、广东、贵州等地形成的“区—乡—村公所—村”建制，四川、安徽、湖南、浙江等地形成的“区—乡—村—组”建制，以湖北为典型代表的地区形成的“区—乡—村—组”建制，以及东莞、蕉岭等地的片级建制的组织形式。

相比前一时期，这一时期基层建制的最大区别在于实现了政治功能和经济、社会、文化功能的分离，从计划经济体制下高度集中的建制体系走向“乡—村”互动的放权赋能型建制体系。虽然各地在基层建制的设置形式上存在一定差异，但随着时间发展，也日渐趋于一致。税费改革后，随着城市化与工业化的快速推进，村民自治制度的探索与创新，农村基层建制也随之产生了许多颇具创新性的变革实践，合乡并镇、村改居、乡改镇、合村并组等建制调整十分常见。

三、农村基层建制演进：基本特点与规律
建构性作为现代国家的基本特性，将构成国家的各个组成部分和要素整合形成一致性，并处于相对协调的状态，从而成为完整和稳定的共同体[14]（p38）。新中国成立以来，适应经济社会发展需要，农村基层建制经历了几次较大的变迁，尤其是改革开放以后，变动更比以前频繁。自20世纪90年代起，乡镇体制改革受到很多关注，提出了包括改乡镇政府为派出机构、撤并乡镇、乡镇自治等多种基层区划调整方案[15]（p1-138）。2000年以来，全国范围内开始推行新中国成立后第8次行政区划调整，其内容主要包括乡镇和村的撤并，改变基层单位的幅员和范围[16](p60)。从实践和数据来看，纷繁复杂的农村基层建制变迁背后，也呈现出一些规律性特点。

（一）农村改革带动乡镇建制比例对调
乡镇作为最基层的行政区划单位，衔接国家与社会，是整个基层建制体系中的重要组成部分。1978年后，农村领域的改革成效显著，极大释放了生产潜力，制度性的城乡边界开始被打破。1983年10月，中央层面正式推行政社分开，建立乡政府。1984年11月，为推进小城镇建设，国务院同意并批转民政部《关于调整建镇标准的报告》，适当放宽了建镇标准，实行镇管村体制；1986年，《关于加强农村基层政权建设工作的通知》下发，诸如撤区并乡、撤乡设镇、乡镇合并等基层建制调整在全国多个地区大面积推行。

以1985—2018年的全国数据为例，如图1所示：1985年，全国共有乡82450个，镇9140个。1988年，乡减少到45195个，减幅达45.18%；镇增加了2341个，增幅为25.61%。此后数年，建制镇的数量呈稳步上升趋势，乡的数量则逐年下降。截至2018年，全国乡的数量为10253个，仅为1985年的近八分之一；镇的数量为21297个，是1985年的2.3倍。整体上看，人口变动、适应管理等一系列因素推动乡镇总量逐年减少；在缩小城乡差距，打造小城镇中心的导向下，全国建制镇逐渐开始反超同期乡的数量，由乡占优势的“乡土中国”走向城乡融合的“城乡中国”。

（二）优化管理推动基层建制规模扩张
改革开放以来，在人口规模变动、扩大治理半径、提升行政效率的导向下，我国基层行政区划调整的主要形式之一是乡镇合并和村庄合并，总体趋势是基层建制规模逐渐扩大。

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图1：1985—2018年中国乡、镇建制的数量及变化趋势图

注：数据来源于1985—2018年各版《中国统计年鉴》。

表4：2013—2018年全国行政村的规模统计

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注：数据来源于2013—2018年各版《中国城乡建设统计年鉴》。

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图2：2013—2018年全国行政村的规模统计

数据显示，1979年，我国建制镇总数为2361个，其中，八成以上的建制镇小于三万人；2006年，我国建制镇总数达19369个，建成区人口为1.6亿人，建成区总面积为3.12万平方公里；截至2018年，我国建制镇总数发展为21297个，建成区人口为3.4亿人，建成区总面积为4.05万平方公里①数据来源：建设部综合财务司编《中国城乡建设统计年鉴》，中国建筑工业出版社，2006年版；中华人民共和国住房和城乡建设部主编《中国城乡建设统计年鉴》，中国计划出版社，2018年版。。可见，不论是从人口还是面积来看，乡镇建制的行政规模均在不断扩大。此外，村庄层面的数据显示（见表4），2013年我国500人以下的行政村共有10.97万个，500—1000人的行政村有17.08万个，1000人以上的行政村有25.67万个。此后五年，500人以下和500—1000人的行政村总数呈逐年下降趋势，1000人以上的行政村呈逐年上涨趋势，上涨比例达17.33%。总体看来，行政村的规模在调整变化中不断膨胀，尤其是农村税费改革后，地方政府节省行政成本，大力推行建制合并，基层建制单元规模扩张的趋势更为显著。

（三）建制调整与城镇化建设相互作用
“城镇化”一词起源于拉丁语Urbs，也可翻译为“城市化”，通常被看作是一种“空间的现象，即人口地集聚”[17](p1)，其实质是人口转移的过程，即“领土范围内的人口向镇和城市相对集中”[18](p883-884)，从而导致“居住在城市区域人口的比例不断增加”[19](p199-214)。但在中国，由于镇的总量相对较多，并且是承载农村人口转移的重要建制层级，通常更倾向于使用“城镇化”这一表达。所谓城镇化，即人口从农村向城镇转移的过程。新中国成立以来，城镇化快速发展，城镇化率从1949年的10.64%上升到2018年的59.58%，增长近49个百分点。20世纪60年代，由于“大跃进”引起的国民经济比例失调，国家采取经济调整的政策缓解困难，当时一项重要措施就是精简城镇人口，以此减少城市粮食供应压力，促进农业生产恢复。这个措施虽在当时取得了积极成效，但也一定程度上延缓了中国的城镇化进程。数据显示（见表5），1960—1965年，我国城镇化率下降了1.77个百分点，城镇化率年平均增长首次且唯一一次出现负值。此后五十多年间，随着城乡经济的发展升级以及小城镇战略备受重视，我国进入了城镇化稳步发展阶段，城镇化率呈显著上升趋势。截至2018年，中国的城镇化率约达60%，接近发达国家水平。

从行政区划的角度来看，我国的行政区类型通常可以分为两种，即地域型行政区和城市型行政区。其中，地域型行政区主要是指以农业人口为主的农村地区，建制类型包括县、乡等；城市型行政区主要是以非农人口为主的城镇区域，建制类型主要包括直辖市、地级市、县级市等各级城市，以及城市的市辖区、镇和街道等，镇是行政等级最低的建制单元[20](p987-997)。行政区划调整作为城镇化推进的扩散器，两者呈现出互动发展规律[21](p22-25)。历史维度下农村基层建制的变迁，正包含着诸如乡的地域型行政区转为镇的城市型行政区的发展，在此过程中，随着乡改镇、撤镇设市等建制调整的发生，城市型行政区数量不断增加，行政区等级得以提高，一定程度上推动了城镇人口增加、管辖范围扩大，从而提升了当地的城镇化水平。简言之，建制调整是手段，城镇化趋势是结果，建制调整为城镇化发展创造了一定条件。

四、农村基层建制与城乡融合发展：作用及机理
（一）建制设置深度影响相应治理单元的资源获取能力
行政建制作为国家政权及其行政机构的空间安排，是国家治理和资源配置的重要手段，其具有很强的目的性。无论是城市还是乡村，其分布状况和空间异质性都受到行政建制划分的影响[22](p110)。不仅是不同层级，同一层级不同模式的建制设置，资源获取能力也存在明显差异。

以农村基础设施建设为例，不同层级的建制单元，其市政公用设施建设在各方面存在较大差异。根据2008年和2018年农村基础设施统计数据（见表6），随着人均市政公用设施投入的增长，2018年乡、建制镇、村的投入分别是2008年的2.42、6.77、3.87倍，其供水普及率、燃气普及率、绿化覆盖率、污水处理率、生活垃圾处理率、人均道路面积和人均市政公用设施投入七项指标，在这十年间均不同程度得到了增长与发展，反映出国家推行加大农村基础设施建设的政策取得了一定成效。但从不同建制层级来看，除了人均道路面积因受人口密度影响，其余六项指标在建制分布上明显呈现出“镇优于乡”的态势。如2018年的供水普及率、生活垃圾处理率和绿化覆盖率，建制镇分别高出乡8.88、14.52和3.22个百分点；在燃气普及率、污水处理率和人均市政公用设施投入上，建制镇更分别达到乡的2.05、2.84和5.49倍。总体上看，城乡二元制度的黏性仍然阻滞着农村的发展[23](p3)。在资源配置上，资源向城镇倾斜的惯性仍然十分显著，这反过来进一步助推了不少地方谋求撤乡设镇，以便在项目制的导向安排下有更多参与和获取资源的机会。

近年来，在基层建制调整上一些地区涌现出各有特点的实践形式，如广东、湖南、湖北等地掀起的农村基层建制单元的“重组浪潮”[24](p89)，这背后除了蕴含着行政与自治重组的治理逻辑外，也反映出地方政府加强资源整合和分配能力的意志。以乡改镇为例，不少地方通过合并的方式满足人口等关键指标，以建制形式的转换寻求基础设施建设配套、聚集社会投资等目标。

表5：新中国成立以来不同阶段中国的城镇化率及其变化

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注：数据来源于《中国统计年鉴（2019年）》。因某些年份数据未能获取，故前三个阶段以“1949—1955”“1960—1965”和“1970—1978”划分，但年平均增长比例按实际阶段的年份数计算。

表6：2008年和2018年全国不同基层建制层级下公共设施建设情况

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注：数据来源于《中国乡村统计年鉴（2018年）》。其中，人均市政公用设施投入=本年度市政公用设施投入/（户籍人口+暂住人口）。2018年的暂住人口无统计，故采用2016年数据。“—”表示未能获取到该项数据。

（二）行政主导的建制调整是重塑城乡关系的重要手段
亨廷顿先见性地提出，发展中国家现代化的过程带来了一个非常重要的后果，即城乡差距，而城乡差距是国家不安定的主要根源[25]（p55）。改革开放后，党和政府不断将缩小城乡差距提升到新的战略高度。习近平总书记强调：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”[26]

新中国成立以来，我国城乡关系大致经历了城乡一统、二元壁垒、冲破壁垒与走向融合四个阶段的演变。城乡之间的结构性失衡仍然是当前必须重视的问题。城乡关系的发展，本质是政府对城市和乡村两大主体进行有限资源的空间分配。其动力机制大体可以分为行政主导和市场推进两种模式。行政推进的发展模式，主要是通过政府制定计划、调整行政建制以及投资从事城市基础设施建设等途径，来推动国家城市化水平的提高[27](p25)。其中，作为比较明显和常用的一种方式和手段，行政建制是国家政策主导和意志强力干预的结果，具有计划性、政策性和行政性等突出特点，而非基于内在发展自然演化的结果。改革开放以来，为了打破城乡融合发展的体制壁垒，推动城乡间要素流动和产品流通，各级政府开展了多种类型的建制单元调整，使城镇的带动和辐射功能得以更好地发挥，为推动城乡基础设施建设一体化、公共服务一体化、社会治理一体化创造了良好基础。

从现代化进程来看，现代性要求消除城乡差别，而现代化过程却产生了城乡差别，这种差别的存在将会制约现代化的进程[28](p38)。当前，我国正处在统筹城乡经济社会发展的关键时期，城乡关系处理得是否得当，直接关系到基层稳定和党的执政基础。顺应城乡发展的一般规律，适时以行政手段进行建制的调整转换，能够在较短时间内将原本置于不同单元的地域整合到一起，逐渐消除城乡体制上的边界，让居民平等地共享现代化的成果，实现城乡关系由“分治”到“合治”。

（三）城乡融合是未来农村基层建制调整的根本导向
城乡区别是社会最现代部分和最传统部分的区别，在现代化的进程中，找到填补这一差距的方式是社会政治的基本问题[5]（p56）。城乡融合的建制设置，其目标在于打破城市和乡村在地域上的空间藩篱。在这一过程中，通过对乡村的整合，城市获得发展所必需的物质和空间基础反过来也将带动乡村产业发展，并逐渐将乡村吸纳进产业的循环和升级过程，以此实现城乡之间互补互促、协调发展。

长期以来，涉农区的建制转换基本是采取撤乡并镇、村改居等方式。这一类路径的特点是通过将乡、村等农村建制融入镇、居等城市辖区范围，实现农村管理主导向城市管理主导的建制功能转变。上文数据显示，自2003年起，我国建制镇总数已开始远超乡的总数，且差值逐年扩大。这一结果是由地方政府推进乡镇合并、撤乡并镇等建制调整而来，意味着城市辖区范围的扩大，乡村也具有了更多的发展空间和可能。一方面，乡村地区纳入城市建制区域，可以利用城市建设规划提升自己的农业发展能力和基础设施建设；另一方面，打破城市工业和乡村农业相互分割、产业单一的掣肘，促进产业融合发展、优势互补。

“村改居”指村委会改为居委会或社区委员会，是农村户口变为居民户口的一种户籍调整行为，与之伴随的是蕴含其后的土地、产权、集体经济组织等一系列制度、管理模式从农村管理体制向城市管理体制转变的举措和过程[29](p21-22)，是城乡融合的建制设置的另一种表现形式。2003年以来，我国村委会的数量逐年下降，居委会的数量逐年上升。如图3，村委会的数量从2003年的66.35万个下降到2018年的54.2万个，减幅达18.31%；居委会数量从2003年的7.74万个增长到2018年的10.79万个，增幅达39.41%，大量处于城市边缘地区的乡村正通过“村改居”的方式进入城市社区建制。

虽然从建制上看，大量从事非农产业的人员已经进入城市行政区的管辖范围，但其中不少人并未进入城市的公共服务体系。各地推行的农村基层建制调整固然在一定程度上缓解了城乡发展矛盾，但也存在城乡融合与建制变动不对称，重形式上的建制调整轻实质性的融合发展问题，甚至出现农业和农民再度边缘化的问题。城乡融合的建制设置并不等于消灭乡村地区，也不意味着将乡村纳入“城市扩张”和“城市优先”的发展逻辑，而是要通过建制调整，建立消除隔离和差异的资源配置体系。无论是身处城市还是乡村，不同之处只在于所处的空间不同，但所享有的基本权利是无差异的。如居委会和村委会、乡和镇之间，只存在管理和服务的方式差异，不存在规模和水平的高下之别。未来，基层建制调整的根本导向是城乡融合，围绕这一目标逐步实现城乡均衡发展，而不是一味追求农村地区建制形式上的城市化。

五、结论与思考
城乡关系是从农业社会“无差别”的均衡状态，到工业化初中期阶段的逐步失衡，最终走向工业化后期“城乡一体”的均衡状态。党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，建立健全城乡融合发展的体制机制是重要一环。基层建制的设置与调整关系到生产力布局的优化创新，以及城乡之间关系的再定位，是统筹区域协调发展的基础性路径之一。

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图3：2003年以来我国村委会和居委会数量变化趋势图

注：数据来源于2003—2018年各版《中国民政统计年鉴》和《中国统计年鉴》。

依照美国地理学家诺瑟姆对城镇化时期的划分，当前我国正处于城镇化发展的中期阶段（城镇化率在30%—70%）[30](p65-67)，并呈现出稳步增长态势。在此过程中，农村人口不断向城镇集中，城镇的生产生活状态逐渐变为主导型形态，其辖区范围不断扩大，城镇基础设施、公共服务等向农村地区延伸，城乡之间的差距逐渐缩小。农村与城市在成为一个有机整体的基础上，实现经济互动、社会交流、空间衔接的无障碍深度交互[31](p111-116)。若从建制角度以及长远发展来看，城镇型的建制设置未来很大可能会成为我国行政建制中的普遍形式及主导类型。但从现实情况来看，现代化进程中的中国，具有地域空间辽阔、自然环境复杂、农业历史悠久、区域经济差异的原始底色，且在城镇化进程中显现出进度不一、程度不一、路径不一的样态。这就意味着，作为调控手段的行政建制，很难用一种模式去适应不同地区或同一地区不同发展阶段的城乡关系转型的需要。因此，在看到“城乡一体”的城市型建制作为一般建制演进规律的最终走向和目标的基础上，我们更要基于中国现实，走分阶段、多模式的改革道路。

就农村基层建制来说，在建制调整中应十分注重乡镇级和村居级层面的设置安排。在乡镇级层面，应根据实际情况选取乡镇合并的模式。如对于经济实力较强且具有向周边城郊扩展条件的镇，可采取撤镇设市的方式，扩大镇域经济发展空间，发挥其对周边郊区乡镇的带动能力；对于经济实力次之但业已形成区域经济中心的镇，可采取合乡并镇的方式，发挥其经济中心对周边乡镇的拉动能力；对于一些政治中心镇，可采取将镇建制改为街道下辖社区的城市管理体制。在村居层面，同样要因地制宜。对于位于镇的中心区或者镇郊区的村，在城镇化过程中，土地已经被征用，镇级经济辐射能力较强，非农人口所占比重较高的地方，可实行村改居的模式；在远离乡镇的远郊或者偏远地区，虽然农业所占比重较高，但人口疏散，且外出从事非农产业的人口较多，可采取合村并组的方式，尽量向交通便捷、有利于参与市场体系、三产融合发展的地理区位集中，以此建构促进城乡深度融合的新型基层建制体系。

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2021.04.010

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2021）04-0085-11

基金项目：国家社科基金重大项目“新中国七十年来农村基层建制变动资料收集与数据库建设”（19ZDA124）。

作者简介：余孝东（1990—），男，湖北竹溪人，华中师范大学中国农村研究院博士研究生；王琦（1992—），女，河南卢氏人，华中师范大学中国农村研究院博士研究生。

责任编辑申华