基层社区在突发事件防范与应对中的角色定位及能力建设...

基层社区在突发事件防范与应对中的角色定位及能力建设研究
李雪琴

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉 430034）

[摘 要]近年来，国内外各类突发事件易发多发频发，严重挑战公共卫生安全，深刻影响社会运转秩序。社区是社会治理的重心，也是国家治理现代化的基础。准确把握党的十八大以来我国突发事件的基本情况，透析当前基层社区在突发事件防范与应对中存在的薄弱环节和突出短板，审视当前基层社区在突发事件防范与应对中的角色定位，对于探析基层社区提升防范应对突发事件能力的方法路径尤为重要。

[关键词]基层社区；突发事件；角色定位；能力建设

党的十九届四中全会提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制。习近平总书记在新冠肺炎疫情期间多次强调，“要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用”“使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒”。社区角色定位和能力建设，事关突发事件防范与应对大局，事关社会治理现代化。因此，在这一背景下分析和研究我国基层社区在突发事件防范与应对中的角色定位及能力建设，对于推进基层治理体系和应急管理体系现代化，具有十分重要的现实意义。

一、当前我国突发事件形势依然严峻复杂
近年来，我国安全形势保持稳定向好态势。据应急管理部通报：2019年实现了事故总量、较大事故、重特大事故起数“三个继续下降”，自然灾害因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量、直接经济损失占GDP比重较近5年均值大幅降低。但总体来看，突发事故尤其是安全生产事故仍处于爬坡过坎期，危险化学品、煤矿、消防等传统高危行业风险尚未得到全面有效防控，城市建设、污染防治等领域新情况新风险又不断涌现，重特大事故时有发生。特别是安全发展理念还不够牢、安全责任不落实、本质安全水平不高、安全预防控制体系不完善等瓶颈性、根源性、本质性问题仍未根本解决，全国安全生产整体水平还不高[1]。

由于自然和人为致灾因素相互联系、传统安全与非传统安全因素相互作用、社会矛盾与新生社会矛盾相互交织[2]，不确定性因素增加。加之受认知程度、防控准度、落实力度等限制，许多突发事故未能防患于未然。尽管从中央到地方，各级应急处突救援越来越快，但总体伤亡大、损失大、影响大，仍然给人民群众生命与健康安全带来了极大威胁。2019年我国自然灾害以洪涝、台风、干旱、地震、地质灾害为主，森林草原火灾、低温冷冻、雪灾等灾害也不同程度发生。全年各种自然灾害共造成1.3亿人次受灾，909人死亡失踪，12.6万间房屋倒塌，直接经济损失3270.9亿元[3]。

我国累计颁布实施了《突发事件应对法》《安全生产法》等70多部法律法规，制定了550余万件应急预案，形成了应对特别重大灾害“1个响应总册＋15个分灾种手册＋7个保障机制”的应急工作体系，探索形成了“扁平化”组织指挥体系、防范救援救灾“一体化”运作体系[4]。总体来看，统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制正加快形成，制度优势不断彰显。但公众参与应急管理的社会化组织程度较低，公共安全意识和自救互救能力总体薄弱，尤其是基层应急能力薄弱，仍存在重事后处置、轻事前准备等问题，需要从制度层面进一步重塑和构建。

二、基层社区在突发事件防范与应对中暴露的短板
（一）社区党建滞后于治理实践
当前，一些地方的城市社区党建工作滞后于社区治理实践，基层党组织战斗堡垒作用发挥不充分。一是支部主阵地不牢。社区基层党建工作一定程度上存在虚化弱化边缘化现象，“四个意识”不强，落实上级决策部署上不坚决、不到位。二是班子主力军不强。社区存在干部人员少、年龄相对大、工资待遇低等问题，干部的责任感、积极性、战斗力不足，特别是有的社区支部书记难以承担起引领城市社区治理的“领头人”角色。三是党员主心骨不力，有的社区干部党性意识、身份意识、宗旨意识淡薄，与普通居民群众交流少、不能赢得基层群众的拥护和支持。

（二）综合保障不适应现实需要
当前，社区承载的责任越来越广泛和重要，但社区的人力、财力、物力配备与现代化社区的建设还不匹配，特别是在突发事件处理过程中，社区往往捉襟见肘。一是人员力量紧缺。社区联系千家万户，群体庞大、人员复杂，而社区干部数量少、任务重。二是经费保障短缺。社区承担各级各部门安排的大量行政事务，“费随事转”政策没有完全落实，社区缺少财物支持，工作保障不足。三是素质能力欠缺。在面对突发事件时，一些社区工作人员新办法不会用、老办法不管用，履职能力有待提高。

（三）值班备勤仅满足一般情况
长期以来，基层社区忙于日常工作，对其作为社会“末梢神经”的灾害预警反应功能相对忽略。在面临如新冠肺炎疫情这类非常规重大突发事件时，反应不灵敏、预警不及时、处置不得力。一是应急预案实操性不强。当前，各地基本建立了比较健全的应急预案体系，但社区作为“最后一公里”，往往只建立火灾、洪涝、地震、信访等常见突发事件应急预案，缺乏针对公共安全事件的应急预案和培训安排，且培训演练浮在表面，科学性和操作性等还有较多问题，难以达到预期效果。二是专业应急力量薄弱。社区无专业应急救援队伍，部分群众性支援者多是兼职，力量较为薄弱，专业素质不强，施救操作不规范。三是应急物资储备不足。现阶段，我国应急物资储备以实物为主，总体能够满足大规模突发事件的需要，但基层社区的相关应急物资储备，并没有按照相关预案达到相关要求。比如，面对突如其来的新冠肺炎疫情，一些医院等机构的口罩、防护服等医用防护物资都严重不足，基层社区更是短缺。

（四）权威信息跑不赢网络舆情
社区在应急处突过程中处在舆论场。一是权威信息不及时。近年来，全国各地以反对环境污染为主题的邻避运动频发，有的甚至演变为突发性群体事件。比如，湖北仙桃市生活垃圾焚烧发电项目作为重大公益性民生项目，法律手续齐全，建设程序合规，但由于建设前期对项目技术科普、环境评估结果、运营监管办法、国内外成功经验等宣传不够，留下了稳定风险的隐患，埋下了事件爆发的伏笔[5]。二是释疑解惑不及时。2020年3月12日，湖北孝感应城市海山小区居民因物资供应问题在小区篮球场聚集，社区、物业等释疑解惑不及时，一些群众不加甄别地将图片、视频一键转发，负面消息迅速引爆、裂变、病毒式传播开来，引起广泛舆论关注[6]。三是舆论管控不及时。新冠肺炎疫情期间，很多舆论事件之所以快速发酵，很重要的一个原因就是相关社区忽略了小问题，相关部门对舆情信息掌控不全面、管控不及时。特别是对群众普遍使用的微信群、QQ群等新兴社交软件缺乏监控手段，给负面信息留下了传播空间和监管空白。

（五）责任担当跟不上应急要求
应急救援是一项系统工程，社区很多体制机制执行不到位。一是指挥决策不畅。很多突发事件如果快速办理，都可稳妥化解。但从社区逐级上报，涉及环节多、程序多、部门多，任何环节预判不足、都会导致难以稳控、持续发酵。二是隐患排查不力。一些基层单位对矛盾纠纷、安全隐患的排查调处重视程度不够。比如，福建省泉州市鲤城区新冠肺炎疫情隔离酒店坍塌事故，在选址过程中，监管部门、镇办和社区没有反映经营方非法建设、违规改造、冒险经营等问题[7]。三是宗旨观念不牢。有的社区干部平时脱离群众、违背民意，在应急处突时又习惯于简单以经验、习惯等做法取代法规和程序，群众不理解，往往容易激化矛盾，造成不良影响。

三、基层社区在突发事件防范与应对中的角色定位
探讨社区在突发事件防范与应对中的角色定位，理应从法律体系、社会治理、基层实践三个视角分析。

（一）从法律体系视角来看
社区职能是法律体系的薄弱环节，应该从法律层面明确社区在突发事件防范与应对中的角色定位，即法定职能。现行《中华人民共和国突发事件应对法》，作为规范我国应急管理领域的基本法，未涉及“社区”的表述。第21条、第29条、第55条、第57条，也仅对“居民委员会”进行简单规定、比较笼统，与当前社区在突发事件防范与应对中的重要性严重不符。因此，应围绕这次疫情防控暴露出来的短板和不足，通过法律顶层设计，将社区在突发事件防范与应对中的角色定位在法律层面予以固化，明确社区的社会公共服务职能[8](p58)，并进一步细化责任要求、职责范围、履责程序等，以体现职权法定原则，为社区依法防范和应对突发事件提供有力法治保障。

（二）从社会治理视角来看
社区治理是国家治理的基本单元和微观场域，社区治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。从党的十八届三中全会提出“加快形成科学有效的社会治理体制”，到党的十九大提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，再到党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，健全社区管理和服务机制，构建基层社会治理新格局”，标志着我们党对社区治理规律认识在不断深化。现代社会是高风险社会，风险的跨界性增强、传导性加快，容易形成风险综合体[9]（p123）。因此，迫切需要我们通过坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，进一步明确以社区在基层社会治理体系中的角色定位，整合优化各类社会资源，从事前、事中、事后的整体视角进行防范，从源头、传导、转化等关键环节进行化解，形成互信、互助、互担的整体防控链，从而使社区、社会组织、社会企业、社会单位等在基层社区治理，特别是突发事件防范与应对中发挥更大作用，以社区治理现代化助推国家治理体系和治理能力现代化。

（三）从基层实践层面来看
具体到实践中，社区在突发事件防范与应对中应承担五种角色。一是应成为维护稳定的“压舱石”。疫情防控中，各基层社区党组织要毫不放松抓好社会面稳控，组织社区基层干部、辖区警务助理、社区网格员、治安志愿者等群防群治力量，扎实开展卡口值守、巡逻防控、社区服务，严厉打击扰乱防疫秩序、医疗秩序、社会秩序等违法犯罪行为，有力维护社会大局安定有序。社区要牢固树立“大稳定观”，学习借鉴“枫桥经验”，做到“小事不出村，大事不出镇、矛盾不上交”[10](p50)，真正担负起维护一方平安稳定的“压舱石”作用，为科学有效防范应对各类突发事件营造良好社会环境、提供坚强组织保障。二是应成为社情民意的“风向标”。后疫情时代，经济下行压力持续加大，地下钱庄、影子银行、房地产领域蕴藏的风险可能显现，劳资、债务纠纷将会大量增加，非法集资、金融诈骗等涉众型经济犯罪将会明显增多，埋下了很多可能引爆突发事件的隐患。社区要当好社情民意的“风向标”，要广泛收集群众的意见建议和相关诉求，传递好党和政府的声音，解决好百姓群众的困难。三是应成为应急处突的“主阵地”。习近平总书记强调，社区是疫情联防联控的第一线。社区守护着数以千万计居民的健康和安全，是疫情防控阻击战的正面战场。实践证明，凡是社区干部敢担当、真担当的，疫情防控基础工作都抓得实、抓得好。近年来，基层社区干部在防汛抢险、抗灾救援等各类急难险重任务中，均反应迅速、处置高效，担当了急先锋的作用。社区要顾全大局、不畏艰险，敢挑重担子、敢啃硬骨头，努力在应急处突的大战中践行初心、担当使命。四是应成为服务群众的“娘家人”。越是在面临突发事件时，社区越要把人民群众放在第一位，努力提升服务质效，形成社区共同体意识，助推基层治理现代化。比如，疫情期间，社区承担着非常艰巨的防控任务，从路口值守、出入登记、测量体温，到入户排查、宣传防控、消毒杀菌，各项工作繁重而危险。同时，各社区在人员少、任务重、压力大、危险系数高的情况下，还要统筹水热电气等基础设施维护，负责粮油肉菜等生活必需品供应调度，特别是照管孤寡老人、留守儿童、残障人士等特殊群体日常生活，穷尽一切办法和可能减少疫情防控对居民生产生活的影响，赢得了广大居民的点赞和支持。五是应成为宣传动员的“大喇叭”。突发事件处理必须走好群众路线，宣传动员是“硬核”力量。作为联系服务群众的“最后一公里”，越是大灾大难大疫当前，社区越要当好宣传动员的“大喇叭”，画好最美同心圆。要积极主动发声，第一时间将相关政策要求、防范常识、防控信息等送进千家万户，正面回应社会关切，及时打消群众顾虑，教育引导广大居民正确理性看待突发事故，增强自我防范意识和防护能力，服从上级统一指挥和统一调度，形成人人有责、人人尽责的社区突发事件防控应对共同体。

四、基层社区提升防范应对突发事件能力的方法路径
治国安邦重点在基层，应急处突关键在基础。所谓应对突发事件的能力，是指处突机关及其成员在应对、处置、防范已经出现或可能出现的突发性危机事件所表现出来的风险识别、决策指挥、资源分配、有效执行、舆论引导、后期恢复方面的能力。社区在突发事件防范与应对中处于指挥体系最末端、应急体系最前沿，必须充分发挥战斗堡垒作用，广泛动员群众、组织群众、凝聚群众，构筑起联防联控、群防群治的人民防线。

（一）融入以党的领导为核心的“一盘棋”指挥体系
党政军民学、东西南北中，党是领导一切的[11]。面对新冠肺炎疫情，党中央统一指挥、统一协调、统一调度下，全国上下一盘棋，全社会力量紧急动员、各方面资源有序调动，迅速形成了抗击疫情强大合力。这场严峻斗争深刻启示我们：越是形势严峻复杂，越要确保党始终总揽全局、协调各方，发挥好领导核心作用。社区是引发利益冲突和社会矛盾纠纷的“源头”，也是协调利益关系、疏导社会矛盾的“一线”，居于防范应对突发事件的最关键环节。要进一步建立健全街道党工委一线指挥部、社区大党委一线指挥所、网格党支部一线战斗堡垒“三位一体”的应急处突微观指挥体系，既要自上而下统一指挥、统一协调、统一调度，确保反应果断迅速、运转高效有序、执行坚决有力。更要自下而上早发现、早研判、早报告、早处置、早解决，真正把党的领导贯彻落实到情况上报、现场救援、群众安置、险情解除等应急处突全过程和各方面。

（二）编织以科学技术为支撑的“一张网”预警体系
新时代应急处突，必须以物联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术为支撑，用科学技术“武装到牙齿”。一是源头预防在先。要构建人防、物防、技防、群防“四防”体系，把视频监控、火灾警报、地震遥感等智能设施纳入社区建设规划，实现全域覆盖、全网共享、全时共用、全程可控，从源头预防和减少各类突发事件发生。二是情报预测在先。坚持以需求为导向、以应用为根本，建立应急处突维稳工作信息化数据库，健全监测预警、辅助决策、救援实战、社会动员等功能，以信息汇集共享加强风险综合评估、促进及时科学决策。三是排查预警在先。牢记“海恩法则”[12]，全方位排查各类矛盾纠纷和安全隐患，加强对重大节日、重大活动、重要会议等敏感时期的安全防范；加强对油、电、水、气等重点领域的安全防范；加强对银行、商场、车站等重点场所的安全防范，做到发现问题及时预警、消除隐患一刻不误。四是应急预案在先。因地因时因势完善各类维稳处突应急预案，全面考虑诱发突发事件的各类因素，进行全方位、全过程、全要素预案，打好应急处突维稳主动仗。

（三）打造以体制建设为主导的“一站式”应急体系
基层社区应急维稳处突，理应以制度建设的确定性应对风险挑战的不确定性。一是改革基层社区治理机制。深化简政放权，创新完善基层治理体制，借鉴北京市“街乡吹哨，部门报到”模式[13]，将公共服务职能下沉到街道、社区，探索推进由街区主导执法的基层综合治理模式，实现对基层治理问题特别是突发事件的快速反应与有效应对。二是创新应急处突响应机制。从市县层面落实应急管理议事协调机构实体运作机制，依照不同灾害建立相应机构和应急处置队伍。三是健全应急救援联动机制。在市县层面健全完善应急救援联席会议、24小时联络员、应急值守、联合响应、责任追究、专家会商等制度，推动应急力量和资源高效整合、科学布局、就地下沉。四是落实应急物资储备机制。市县层面统筹做好应急设施中长期建设规划，超前布局应急管理、防灾避难等城市安全基础设施，以社区为单位加强公共卫生应急物资储备中心建设，扩大应急物资产能储备、技术储备、实物储备。五是抓实应急培训和演练机制。以国家减灾日、国际减灾日等为契机，常态化邀请有关专家、专业人员等对社区进行安全应急培训，实战化开展重要节点的安全应急、防灾减灾实战化演练，规范应急救援程序，熟悉应急装备性能，掌握应急处置要领，夯实应急工作基础，切实提升社区应急处突能力。

（四）构建以群防群控为基础的“一股绳”联动体系
群众的力量是无穷的。社区要构建“党支部统领、网格化管理、楼栋长统筹、志愿者服务”的大应急处突工作格局，筑牢群防群控的人民防线。一是党支部引领。加强社区基层党建工作，探索开放式组织生活，将社区各类组织和单位中的党员统一纳入“社区联合党支部”，把资源、服务、管理下沉到一线、凝聚在一起，有效解决基层党组织软弱化、虚化、边缘化等问题。二是网格化管理。推动网格化与数字化、网络化、智能化相结合，持续深化“党建+网格”基层微治理机制，积极探索推进“网格+民警”“网格+流动人口管理”等管理模式，发挥好网格队伍参与社区治理、服务社区居民、管理社区社务的基础作用[14](p10)。三是楼栋长统筹。探索社区精细化治理创新，全面实行“楼长制”，将所有居民团结动员起来，形成共建共治共享社会治理格局。四是志愿者组织。充分发动辖区内退休老干部、老党员、大学生、退役军人等各方志愿服务力量，积极参与社区帮扶、支援服务、爱心资助等公益性活动，共同营造良好社会氛围。五是示范点创建。探索实行应急处突试点小区、示范家庭创建，了解社区潜在灾害及相关应急预案，制定家庭应急计划和隐患排查，掌握相关应急自救常识，备好防毒、灭火、急救等各类应急物品等。六是多维度参与。建立以专门队伍为支撑、以相关职能部门专兼职队伍为辅助、以社会组织和志愿力量为补充的应急救援力量，拓展多元主体参与社区治理方式。

（五）凝聚以宣传教育为载体的“一条心”共建体系
人心是最大的政治，团结是永恒的主题。要以人民群众生命财产安全为最大公约数画出最美同心圆。一是经常性宣传教育。制定宣传计划，创新宣教方式，加快安全体验馆和教育培训基地建设，依托社区微信群、社区公众号等社区信息平台，广泛开展日常性安全应急知识和避灾自救、互救技能介绍宣传。二是及时性信息公开。以公开为原则，不公开为例外，切实保证人民群众的知情权，同时严肃落实事故信息报送制度。三是针对性舆情引导。主流媒体积极介入民众关切议题，多层次高密度发布权威信息，公开透明回应群众关切，积极引导社会舆论。四是公益性心理服务。试点开展社会心理服务体系建设，在社区设立心理服务工作站，建立心理科普、测评、咨询、疏导、治疗、群体数据分析递进式服务体系，让居民在家门口享受公益性心理服务，培育健康理性社会心态。

（六）压实以属地责任为根本的“一把手”责任体系
应急处突是一条完整的闭环责任链条，要严格厘清责任边界、明晰责任清单、强化责任考核、严肃责任追究，真正以责任落实确保工作落实。一是严格明责定责。坚持“一把手”担“第一责任”，社区应急处突领导小组担当统筹协调之责，社区应急处突成员单位担当主管之责，社区各级党员干部担当工作之责，将责任落到单位、落到事项、落到人头。二是严格履责尽责。包括社区在内的各责任主体，要按照责任分工，认真落实保安全、护稳定各项措施。三是严格追责问责。严格按照属地管理和谁主管、谁负责原则，对应急处突措施落实不力，导致发生重大群体性事件，造成严重损失或者恶劣影响的社区，严格实行追责问责，并依规依纪责任倒查，严肃追究上级党组织主要领导、分管领导和直接负责人责任。

参考文献：

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[DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2020.07.015

[中图分类号]C93

[文献标识码]A

[文章编号]1004-0544（2020）07-0127-06

基金项目：2020年度湖北省人大立项课题“基层社区在突发事件防范与应对中的角色定位及能力建设研究”（HBRDYJKT2020134）。

作者简介：李雪琴（1969—），女，湖北荆门人，湖北警官学院法律系副教授。

责任编辑 杨 幸